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李志萌:創新長江經濟帶生態補償機制
2019年04月02日 10:59 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:李志萌 字號

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  實施長江生態環境系統性保護修復,打好長江保護修復攻堅戰,是促進長江流域協調發展,推動長江經濟帶高質量、可持續發展的基礎。創新生態補償機制,完善流域生態補償,是強化共抓大保護,有效平衡生態保護義務與受益權不對稱的重要手段,是推動長江山水林田湖草系統性修復保護、生態環境協同治理,解決區域經濟社會失衡,促進長江流域共建共享,實現長江經濟帶生態環境保護與經濟社會和諧共生的迫切需要。

  第一,建立“生態共同體”理念下的流域生態補償。長期以來,受制于行政分割,長江全流域11個省市之間開發與保護不協調、上下游利益訴求不一致等問題突出,流域的整體性保護不足,破碎化、生態系統退化趨勢在加劇,直接影響長江承載能力和發展潛力。由此,要從生態系統整體性和長江流域系統性著眼,統籌山水林田湖草等生態要素,按照主體功能區定位和空間管控單元,實施好生態修復和環境保護工程,增強全流域發展的整體性、科學性和可持續性。

  在生態共同體理念下,將上中下游之間主體各方的利益、責任、義務統一起來,形成“一榮俱榮、一損俱損”共生共榮的意識,共同保護好長江生態寶庫,協同流域水環境治理。共同體成員應根據自身的生態功能定位,協同合作開展長江全流域生態修復,逐步發揮山水林田湖草的綜合生態效益,保護和改善流域生態服務功能,提高發展的綜合承載力,為長江經濟帶的可持續發展預留空間,探索出一條上中下游優勢互補、資源節約集約、高質量的區域發展新路。

  第二,從長江生態環境系統性保護全局出發,推動區域合作與利益協調。長江流域生態補償涉及保護區和受益區雙方。保護區范圍的界定、補償標準及其生態價值的評估、因保護生態環境可能導致的經濟損失、受益區受益的價值量確定、雙方賠償與補償平臺的建設等,要根據長江經濟帶流域生態補償試點實際,客觀、公正地進行評判與實施。

  明確生態補償機制的重點領域,開展試點建設。統籌建立健全長江經濟帶省際間市場化、多元化的橫向生態補償。明確自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等方面的生態補償重點,探索不同類型的試點建設。借鑒新安江流域的水環境補償,以及省內流域試點補償實踐經驗和做法,探索流域生態的補償新機制。

  創新補償資金使用方式,采取多形式的“反哺”。加大財政直接補償,重點向長江經濟帶禁止開發區、限制開發區和上游地區傾斜,通過建立“長江流域生態補償基金”、生態產品的政府購買等系列措施,加大生態功能區的生態保護和生態產品價值補償。通過區域合作與利益調整,促成經濟發達下游區域優質企業,面向上中游吸收股權或債權投資,建立企業產業鏈或供應鏈等,以多種共贏形式在流域內打造生態利益與經濟利益共同體。

  第三,形成生態補償保護多元化的制度保障。長江經濟帶生態補償的落實,關鍵是如何完善長江流域保護和治理多元化投入機制,健全上下聯動協同治理的工作格局,提升中央對地方、流域上下游間的生態補償效益;實現長江經濟帶森林、草原、濕地等重點領域,以及禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋的目標。建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制,包括政府轉移支付和補貼、受益企業和機構支付、民間公益組織和社會捐助等。除資金補償外,采取資源稅、綠色產業帶動等多種方式,促進流域上游及生態功能重點區域經濟社會的發展。研究實行綠色信貸、環境污染責任保險政策,探索排污權抵押等融資模式,穩定生態環保PPP項目收入來源及預期,加大政府購買服務力度,充分利用市場,積極推進水權、排污權、碳排放權交易試點工作等,吸引和撬動更多社會資本參與長江經濟帶的保護與發展。建立流域生態補償實施效果評價機制,強化生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入清單的“三線一單”硬約束,以生態環境質量改善為核心,根據生態功能類型和重要性實施精準考核,形成績效管理與考核獎懲并行。

  第四,增強受償地區生態產品生產能力,實現共贏發展。長江上游江河源頭地區、中部蓄滯洪區及濕地、森林等生態功能區,是生態產品最大的產出和供給區域,也是貧困集中地區,對其實施生態補償是長江經濟帶生態補償機制的核心內容,也是脫貧攻堅的重要抓手。通過生態補償能有效避免因開發的破壞而導致的生態退化,實現“養山、護水”就業增收,強化公眾參與,將“輸血”與“造血”結合,實現生態系統的持續健康發展,滿足人們對美好生活的需求。形成生態產品價值實現機制。通過生態補償增強保護區生態產品的產出能力,更好地維系生態安全,保障生態調節功能,提供人居環境的自然產品;通過水權交易、森林碳匯市場化等手段,實現自然資源資產的資本化和增值機制;通過節能、降耗、減排,減少對礦物、能源、水及其他生態資源的耗費,包括它們在生產有機食品、綠色農產品、生態工業品中的消耗,有效滿足人們對生態產品的需求,促成消除貧困和維護良好環境之間的良性循環。

  (本文系國家社科基金項目“綠色長江經濟帶生態環保一體化與政策協調機制研究”(16BJL072)、江西省經濟社會招標課題“打造水美岸美產業美的長江‘最美岸線’的政策機制研究”(18ZD04)階段性成果)

  (作者系江西省社會科學院發展戰略研究所所長、研究員)

作者簡介

姓名:李志萌 工作單位:江西省社會科學院發展戰略研究所

職務:所長 職稱:研究員

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