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改革開放40年我國政治體制改革的歷程特點和邏輯進路 基于歷次黨代會報告的分析
2019年10月16日 14:33 來源:《高校馬克思主義理論研究》(京)2018年第4期 作者:任鵬 字號
關鍵詞:改革開放/政治體制改革/新時代/邏輯進路/經驗

內容摘要:改革開放40年來,中國的政治體制改革也在不斷發展與深化,經歷了初步探索、調整發展、穩步推進和全面深化四個階段,這一領域的改革方向集中反映于歷次黨代會的報告之中,充分體現了黨對于政治體制改革的強烈關注。

關鍵詞:改革開放/政治體制改革/新時代/邏輯進路/經驗

作者簡介:

  內容提要:改革開放40年來,中國的政治體制改革也在不斷發展與深化,經歷了初步探索、調整發展、穩步推進和全面深化四個階段,這一領域的改革方向集中反映于歷次黨代會的報告之中,充分體現了黨對于政治體制改革的強烈關注。我國的政治體制改革主要呈現出經濟基礎與上層建筑相作用的理論邏輯、內生動力與外部環境相結合的現實邏輯、問題解決與目標實現相統一的實踐邏輯。立足中國特色社會主義新時代,繼續深入推進政治體制改革,要堅持黨的領導的改革主基調,堅持以人民為中心的改革立場,堅持一元多向、多點突破的改革路徑,堅持以民主理想、利益預期和危機意識為主導的合力推動,實現中國特色社會主義民主政治在新時代的新發展。

  關 鍵 詞:改革開放/政治體制改革/新時代/邏輯進路/經驗

  作者簡介:任鵬,法學博士,東北大學馬克思主義學院副教授

 

  政治體制是一個國家的政治制度得以運行和發揮功能的體制安排,包括政治制度運行的組成體系、功能結構、工作機制和程序安排。政治體制是對政治制度組成體系、功能結構、工作機制和程序安排的系統性調整,是在現實社會不斷發展的客觀環境下開展的自覺的政治性活動。自黨的十一屆三中全會以來,我國開啟了中國特色社會主義民主政治建設的歷史進程,40年來中國在政治體制改革領域取得了巨大的突破,人民當家作主的制度體系得以發展完善,國家政治運行日益規范化、法治化、民主化,充分彰顯了社會主義政治制度的獨特優勢。立足中國特色社會主義新時代這一歷史方位,結合歷次黨代會報告作出的重大研判,充分考察改革開放40年來中國政治體制改革的發展歷程,探索政治體制改革不斷推進的邏輯理路,總結基本規律和策略經驗的理論意義和實踐意義。

  一、我國政治體制改革的歷程特點

  1.初步探索:1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大

  在經歷了“文化大革命”之后,黨的十一屆三中全會實現了思想路線、政治路線、組織路線三方面的撥亂反正,正式拉開了改革開放的序幕。政治體制改革作為對內改革的重要組成部分,也開始了相應的探索。從黨的十一屆三中全會開始到黨的十四大,這一階段是我國政治體制改革的起步階段,它經歷了一個從構想到實踐、從局部到全局的發展過程,主要表現出以下四大特點。

  第一,與經濟體制改革緊密結合,著眼于為經濟體制改革提供重要的政治保障。十一屆三中全會將黨的工作重心轉移到經濟建設上來,經濟體制改革成為對內改革的關鍵所在,但黨中央并沒有忽視政治體制改革的緊迫性,而是在反思“文化大革命”的歷史教訓中積極推動政治體制改革。黨的十一屆三中全會確定了經濟建設的中心地位,并將政治體制改革作為保障經濟建設的重要條件。全會指出,當時我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中,應該著手大力精簡各級經濟行政機構,應該在黨的一元化領導之下,認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。這說明政治體制改革已經在戰略構想的層面開始起步。隨后,農業改革實行家庭聯產承包責任制,人民公社得以廢除,政治體制改革在實踐層面也得到了初步發展。在政治體制改革的推進進程中,鄧小平也多次從經濟體制改革與政治體制改革的相互關系出發,強調政治體制改革的重要性。1986年鄧小平指出:“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴、相互配合。只搞經濟體制改革,不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不通。從這個角度講,我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革。”[1]1641987年黨的十三大直接指出,把政治體制改革提上全黨日程的時機已經成熟,并提出了政治體制改革的長遠目標和近期目標,政治體制改革成為推動經濟社會發展的重要動力。

  第二,改革內容上堅持問題導向優先。在政治體制改革初步探索時期,主要回應的是“文化大革命”帶來的民主法治沖擊,因此充分總結“文化大革命”的歷史教訓,破解原有政治體制的運行弊端,是這一時期政治體制改革的主要內容。在近15年的初步探索中,黨中央針對政治體制改革提出了一系列方案,并對存在嚴重問題的領域進行大膽突破,取得了顯著的改革成效,特別是在干部隊伍建設、行政體制改革和行政工作方法這三個方面。

  在干部隊伍建設方面,對領導干部的選拔、任用、考核、任期作出調整,實現干部隊伍的優化。1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了題為《黨和國家領導制度的改革》的講話,指出在組織上,“迫切需要大量培養、發現、提拔、使用堅持四項基本原則的、比較年輕的、有專業知識的社會主義現代化建設人才”[2],特別提出了要有步驟地和穩定地實行干部離休、退休制度,廢除領導干部職務終身制。這一講話實際上開啟了干部人事制度改革的序幕。隨后,歷屆黨代會均對干部隊伍建設問題做出部署和安排。黨的十二大強調集體領導和分工負責制度,不設中央主席和地方各級黨委第一書記,建立中央顧問委員會,作為廢除領導職務終身制的過渡性機構。黨的十三大更加突出法治在干部隊伍建設方面的重要性,指出要建立國家公務員制度。在行政體制改革方面,探索實行黨政分開。黨的十一屆三中全會提出初步構想,要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。黨的十三大明確指出政治體制改革的關鍵首先是黨政分開,黨政分開才能更好地實現黨的領導作用,提高黨的領導水平。自此,黨政不分的現象被打破,黨的領導能力日益凸顯,行政部門有了更大的自主權,行政效率與能力都有了顯著的提高。在行政工作方法方面,更加強調民主集中制。黨的十二大提出大力推進社會主義民主和社會主義法制的建設,黨的十三大提出按照民主集中制的原則辦事是我們的特點和優勢,決不能丟掉這些特點和優勢而去照搬西方的三權分立和多黨輪流執政,這實際上也開啟了探索中國特色民主政治建設的改革之路。

  第三,政治體制改革具有探索性、風險性和奠基性。改革具有探索性,主要是在沒有可以借鑒的歷史經驗的條件下“摸著石頭過河”,漸進地以問題為導向探索改革的可行路徑。黨的十一屆三中全會在重點強調將工作重心轉移到經濟建設上來的同時,提出政治體制改革的初步構想;黨的十二大將建設高度文明、高度民主的社會主義國家作為新的歷史時期的總任務,將民主法治建設作為政治體制改革的重要內容;十二屆六中全會把政治體制改革擺到社會主義現代化建設總體布局的戰略地位;十二屆七中全會討論并原則通過《政治體制改革總體設想》,其設想和內容被寫入黨的十三大報告,政治體制改革有了系統的整體規劃;黨的十三大明確指出,把政治體制改革提上全黨日程的時機已經成熟。可見,政治體制改革是在不斷探索中得以發展的,呈現出由構想到實踐、由局部到整體的漸進特點。改革具有風險性,主要是指在當時的國內環境下推行政治體制改革,受到各種政治思潮的影響。一部分人認為政治體制改革是在走資本主義道路,必須停止改革,回到原有的高度集中的政治模式;另一部分人認為要學習西方的政治運行模式,倡導議會民主、憲政民主,主張走資本主義政治發展道路。鄧小平首先對第一種思潮進行回應,指出“不搞政治體制改革不能適應形勢。改革,應該包括政治體制改革,而且應該把它作為改革向前推進的一個標志”[1]160。黨的十三大再次強調政治體制改革是在社會主義制度范圍內的自我調整,“是為了在黨的領導下和社會主義制度下更好地發展社會生產力,充分發揮社會主義的優越性”[3]。改革具有奠基性,是指這一階段的改革為后續改革提供了經驗借鑒和方向指導,特別是黨的十三大以后,我國的政治體制改革全面啟動,呈現出良好的發展態勢,進入有目標、有步驟的全面配套改革階段。

  第四,改革趨向于推動政治體制的現代化。我國的政治體制改革將推進民主法治作為一項重要任務。黨的十二大明確提出建設高度的社會主義民主,是我們的根本目標和根本任務之一。黨的十三大將民主和法治同時作為政治體制改革的長遠目標,指出要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。這一時期的黨中央保持著政治上的絕對清醒,不照搬照抄西方國家的自由民主制度,在這樣的指導思想下,我國著力推動根本政治制度和基本政治制度建設,強化人民代表大會制度的政治地位,為民主法治建設提供良好的制度保障。

  2.調整發展:1992年黨的十四大到2002年黨的十六大

  在經歷了“八九風波”和蘇東劇變之后,黨和國家對政治體制改革的推進方式進行了調整,實現穩中有進的發展。在這一時期,在理論層面的探討更具重要意義,如何有效應對國內外重大形勢變化,順利推進政治體制改革,而不致重蹈蘇聯覆轍,成為推進政治體制改革必須回答的問題。因此,這一時期的政治體制改革主要呈現出以下三個特點。

  第一,指導思想更加明確。國內外形勢的重大變化促使黨和國家更加注重對中國國情的深入思考,深刻認識到了中國國情的特殊性,因此更加注重構建中國的話語體系。在政治體制改革方面,對中國特色民主政治的強調上升為戰略性建構。黨的十三大提出建設有中國特色的社會主義民主政治;黨的十四大更加明確地指出,政治體制改革目標是建設有中國特色的社會主義民主政治。黨的十五大指出,推進政治體制改革,必須有利于增強黨和國家的活力,保持和發揮社會主義制度的特點和優勢,這一要求直接將政治體制改革和社會主義制度緊密聯系起來,表明政治體制改革是在社會主義制度范圍內的改革,任何超越社會主義制度的改革都是行不通的。對“中國特色”和“社會主義”的強調,充分表明了黨和國家的政治體制改革思路,那就是不走蘇聯的“民主化”改革道路,而是要在中國共產黨的統一領導下,構建符合中國國情的政治體制,提出有中國特色的社會主義理論。

  第二,更加注重民主法治建設,強調民主集中制,把我國的政治體制改革同西方的民主政治區別開來。民主集中制是黨的根本組織原則,這一制度自列寧提出以來,就成為無產階級政黨的一個突出特征。在這一時期,民主集中制的完善成為改革的關鍵領域,這既是由于舊有的政治體制本身在運作過程中存在著脫節的現象,上下級之間的溝通難以通暢進行,同時也是由于社會主義市場經濟的確立和發展呼喚更加良好的政治環境。黨的十四大從人民代表大會制度入手,重申民主集中制的重要性,指出要進一步完善人民代表大會制度,加強人民代表大會及其常委會的立法和監督等職能,更好地發揮人民代表的作用。黨的十五大提出依法治國的基本方略,這一方略的提出將民主集中制的組織原則同法治建設的現代化要求有機結合,使中國的民主法治建設更具中國特色,并提出堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一,這在黨的十六大上發展成為堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一,為中國特色社會主義民主政治發展指明了方向。

  第三,更加注重行政機構改革。經濟社會的不斷發展要求盡快破除原有的行政弊端,因此行政機構改革成為這一時期政治制度改革的一項重要任務。黨的十四大指出:“機構改革,精兵簡政,是政治體制改革的緊迫任務,也是深化經濟改革、建立市場經濟體制和加快現代化建設的重要條件。”[4]市場經濟的發展規律內在決定了要更多運用價格、競爭等手段激發市場經濟的運行活力,必須將政府機構的職能從管理轉向服務,減少其對經濟的直接干預,提高市場經濟的發展水平。黨的十五大同樣將“實行政企分開、精簡機構”作為政治體制改革的主要任務。黨的十六大則在依法治國的要求下,規定“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求,繼續推進政府機構改革”[5],要切實增強行政機構的法定化,通過完善相應的法律法規實現行政機構的規范運作,合理設置機構,優化人員結構,更好發揮法律在政治體制改革中的關鍵作用。

  3.穩步推進:2002年黨的十六大到2012年黨的十八大

  黨的十六大以來,我國政治體制改革已初見成效,改革的模式也在逐步發生變化。從改革開放之初的“摸著石頭過河”到世紀之交的明確指導思想,對于政治體制改革的宏觀認識和全面部署逐漸深入深化,這大大增強了改革的長遠性和前瞻性。從十六大到十八大,政治體制改革在明確的改革方案的指引下穩步前進,這一時期的突出特點就是從社會主義民主政治建設規律層面來認識政治體制改革,主要理論成果就是提出發展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明。

  黨的十六大報告明確指出,“發展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明,是全面建設小康社會的重要目標”[5],并首次提出“發展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”[5],這是對政治體制改革理論的重大發展。在政治體制改革中必須始終堅持黨的領導,明確改革的指導思想,貫徹落實黨的路線、方針、政策,充分發揮黨的領導核心作用;更加強調人民當家作主,凸顯我國政治體制改革的社會主義方向,將人民作為社會主義民主政治的主體和最大受益者;強調依法治國,推進法治國家建設,不斷推動政治現代化的發展,使法律成為政治生活的根本準則。將社會主義民主政治作為政治體制改革的目標,既體現了對民主法治的深入理解,也充分表達了中國特色社會主義的價值追求。

  黨的十七大在發展社會主義民主政治的基礎上,著重強調要不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度,推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化,為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。注重制度建設是政治體制改革走向成熟的重要標志,通過完善政治制度,對政治行為給予明確的規范,有助于化“應然”為“實然”,切實增強政治行為的規范性和正當性。

  4.全面深化:2012年黨的十八大至今

  黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代。在“四個全面”戰略布局下,政治體制改革作為全面深化改革的重要組成部分,成為中國特色社會主義民主政治建設的主要推動力。這一時期的改革更加注重頂層設計,注重堅持問題導向和人民立場,敢于破除政治體制中的沉疴頑疾,使民主政治建設實現新發展。

  第一,更加旗幟鮮明地突出黨的領導在社會主義民主政治建設及各項工作中的重要地位。加強黨的領導是十八大以來民主政治建設最為鮮明的特色。黨的十八大報告指出,當前我黨面臨著“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗”和“精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險”[6],因此必須不斷提高黨的領導水平和執政水平,提高拒腐防變和抵御風險的能力。黨的十八大以來,習近平總書記高度重視黨的建設工作,提出“全面從嚴治黨”,通過黨的群眾路線教育實踐活動、“兩學一做”學習教育等黨建工作,切實提高全黨的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。黨的十九大指出:“在我國政治生活中,黨是居于領導地位的,加強黨的集中統一領導,支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用,這兩個方面是統一的。要改進黨的領導方式和執政方式,保證黨領導人民有效治理國家。”[7]十九大再度重申黨的領導在政治體制改革中的根本保證作用,這條中國特色社會主義政治發展道路,是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求。將中國共產黨領導作為中國特色社會主義最本質的特征,使黨的領導核心作用更加凸顯,改革的決心更加堅定、發力更加持久、方向更加明確。

  第二,整合并加強監督體系建設。與全面從嚴治黨密切相連的就是健全權力運行制約和監督體系,這是民主政治不斷發展的必然選擇,必須加強對權力的管理,才能真正發揮權力為人民服務的功能,實現權力的規范化運行。加強監督體系建設的根本目的在于服務人民,堅持人民立場是加強權力制約的根本價值取向。黨的十八大要求必須堅持用制度管權管事管人,推進權力運行公開化、規范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度,健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度,加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行。習近平總書記高度重視對權力運行的監督,指出要充分發揮制度的力量和人民的力量來進行權力制約,他多次強調要扎緊制度的籠子,通過嚴格的制度規范,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。黨的十八屆三中全會指出,堅持用制度管權管事管人,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是把權力關進制度籠子的根本之策。黨的十九大對黨和國家的監督體系進行了進一步的整合,要求深化國家監察體制改革,并在2018年新修訂的憲法中增寫“監察委員會”一節,充分彰顯了監察委員會在國家治理體系中的重要作用,有利于健全中國特色社會主義監督體系,提升黨和國家的治理能力,實現黨和國家治理體系和治理能力的現代化。

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姓名:任鵬 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:黃小強)
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