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行政復議法修改的幾個基本問題
2019年10月16日 10:43 來源:《山東法官培訓學院學報》2018年第5期 作者:耿寶建 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

 

  作者簡介:耿寶建,最高人民法院行政庭審判長,第三巡回法庭主審法官,法學博士。

  內容提要:作為一項系統工程,《行政復議法》的修改不能僅僅著眼行政復議案件的受理和審理,而應當站在法治國家、法治政府和法治社會三位一體建設的高度,統籌謀劃其在依法治國進程的作用,精準確定其在行政糾紛解決體系的地位,充實完善行政復議案件的受理審理規則,科學確立復議階段行為在訴訟中的效力。在政府法制系統與司法局合并的大背景下,審視復議制度的改革,除建立獨立的行政復議委員會、整合省以下行政復議機構和行政復議資源、堅持行政復議前置等外,還更加側重于行政復議與行政訴訟制度的銜接、制衡和配合。可以考慮以下方面:一是堅持“行政一體”,賦予行政復議機關更加獨立的調查取證權、事實認定權、程序補救權、法律適用權和最終決定權,強化行政復議糾錯職能,防止既往復議過程中的程序空轉,盡快穩定行政法律關系;二是堅持行政復議“準司法性”和“準一審性”,司法審查主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行,主要審查復議決定的證據采信、事實認定、程序遵循和法律適用是否合法;三是堅持受案范圍、主體資格、審查標準的統一性,凡是能夠申請行政復議的事項,除了復議終局的以外,都可以提起行政訴訟,擴大合法性審查內涵,將合理性審查作為合法性審查的一項重要內容,確保法律統一實施;四是提升復議與訴訟管轄改革的協同度,做好整體頂層設計,將部分基層法院行政庭人員與縣級政府法制部門“弱弱聯合”,專司縣域范圍內的行政復議工作,實現縣域范圍內法治資源的有限整合,如此不失為一個可以嘗試的試點方案。

  關 鍵 詞:行政復議法/修改/基本問題

  當前,《行政復議法》的修改已經被列入十三屆全國人大常委會立法規劃,并且作為條件比較成熟、任期內擬提請審議的第一類法律草案項目之一。而從中央到地方,司法行政部門與政府法制部門職責整合,也正快速推進。在此大背景下,思考《行政復議法》的修改和行政復議制度的改革發展,顯得尤為必要。現行行政訴訟制度和行政復議制度,可以說是相伴而生,互相促進,彼此借鑒,攜手發展。歷史地看,行政復議制度本身即為“配套”行政訴訟制度的,如1990年《行政復議條例》只是1989年《行政訴訟法》的配套立法,《行政復議條例》受案范圍的表述、格式基本仿制《行政訴訟法》。從另一層面來看,雖然頗有爭議,但實踐中行政復議司法化已經成為現實,行政復議機構對復議案件的審查,已經逐漸向行政訴訟制度學習并趨同。可以預測,在《行政復議法》即將進行的修改中,那些被認為是《行政訴訟法》修改經驗的條款和規定,必然又將反映在修訂后的《行政復議法》中。

  行政復議制度對行政訴訟制度的“亦步亦趨”,實踐上造成了復議功能與訴訟功能的混同,復議制度自身特色缺乏,最終導致“復議機關維持雙被告”這一中國特色制度的出臺。這樣的結果,大概是原國務院法制辦所始料不及的。而總結主要國家的行政復議與行政訴訟關系,容易發現兩者間并不存在放之于四海而皆準的“普世模式”,各國模式要么是行政訴訟異常強大,要么是將行政裁判所并入司法體系實現高度司法化,要么是在行政系統內實現相對獨立。就中國路徑來說,強大的是行政權而非司法權,因此行政復議制度仍然應當是矛盾化解的主渠道,糾紛解決的第一道防線。但將行政復議徹底司法化,甚至納入司法體制,又與中國行政管理體制不相符;而所謂在行政系統內相對獨立,顯然是紙上談兵。同時,還必須兼顧如下現實:即相對于原行政機關而言,復議機關有著更高的政策實施和法律理解水平,復議機關實際上是代表整個行政系統接受司法審查。如果復議機關機械模仿司法機關的“監督”功能,而忽視對原行政機關的瑕疵行政行為的“補正”和“糾錯”功能,實際上將自身變為“第一審法院”,從而導致其與行政訴訟制度無法實現良性制度競爭。

  多年來的行政復議與行政訴訟實踐已經說明,現行制度實際上加劇了案件數量明顯偏低、矛盾糾紛化解不力、職能定位模糊不清、改革舉措互不協調、頂層設計搖擺不定的尷尬局面。在現實的法治背景下,中國特色的糾紛解決,必須借助行政復議、行政訴訟兩者合力而不能偏重其一,同時通過一個科學的銜接機制,充分發揮兩者優勢。總體上,作為一項系統工程,修改《行政復議法》應當從建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,發展中國特色社會主義法治理論的角度,站在法治國家、法治政府和法治社會三位一體建設的高度,統籌謀劃行政復議在依法治國進程的作用,精準確定其在行政糾紛解決體系的地位,充實完善行政復議案件的受理審理規則,確立科學有效的行政復議與行政訴訟銜接機制。

  一、實現行政性與司法性的統一

  性質決定功能,不同性質的事物,其功能也不同。對行政復議性質的認識,集中反映了對行政復議制度的總體認識,關系行政復議制度建設的全局,屬于行政復議制度領域的“頂層設計”問題。而對行政復議性質的不同界定,直接影響行政復議功能的發揮,以及與其他行政爭議解決機制之間的聯系。正是基于此,有的學者將我國行政復議制度層面存在的問題,歸結為對行政復議性質的錯誤認識,認為由于在行政復議制度法律性質的認識上出現了偏差,才導致了相關不合理的體制和制度安排。①

  關于行政復議的性質,雖然理論上存在行政說、司法說、準司法說、綜合說等不同觀點,但綜合各種觀點來看,“行政性”和“司法性”乃是分歧和爭議的焦點所在。對此,也存在一些非此即彼的觀點,如認為為了要高效便捷地化解糾紛,強調要“簡省”相應程序以突出其行政性便民性;而為了要凸顯其司法性,又強調要全面借鑒審判流程以體現正規化規范化。筆者認為,行政復議應當兼容“行政性”和“司法性”。

  首先,行政復議是解決行政糾紛的活動。行政復議從其產生和主要功能來看,就是解決行政糾紛的活動,這符合司法的實質意義,因而具有司法屬性。“行政復議是一種糾紛解決機制,認可這一點,就應當承認行政復議制度由此應當具有司法秉性。”②也正如美國學者伯納德·施瓦茨所言:“盡管三權分立的迂腐教條,向行政機關授予審判權卻一直沒有中斷過。復雜的社會需要行政機關具有司法職權,使這種授權不可避免。”③

  其次,在制度功能層面,行政復議與司法活動應當有所不同,不能將復議活動變成審判活動。行政復議機關解決糾紛的行政復議功能,僅是其履行政府法制工作一個重要方面,但不應當是全部;即使是相對獨立的行政復議委員會(行政復議局),也應當與法制機構的其他職能有效銜接,共同促進政府法制工作。行政復議的司法化,不能理解為在行政系統內部引入一個司法系統,否則就容易造成行政復議制度與行政訴訟制度的完全趨同。如果說行政訴訟重點在于監督和糾錯,較少考慮行政管理,那么行政復議就應在強調監督糾錯的同時,更加注重提供一個老百姓可接受的行政行為,從而在權利保障和行政效率間實現平衡。

  第三,在復議與訴訟的銜接層面,認可行政復議兼具“行政性”和“司法性”。既要保證行政復議的獨立性,又要與行政訴訟相銜接;既要接受行政復議先行性,又要避免行政復議終局性;既要承認原行政行為和復議決定的區別,又要認可復議決定是行政系統在司法系統的最終呈現,行政訴訟要審查通過復議決定形式表現出來的行政系統行為;既要對復議過程中復議活動合法性進行監督,司法又需充分尊重復議程序中復議活動的效力,賦予行政復議活動“準一審”的效力,在復議決定采信證據、認定事實、適用法律的基礎上進行合法性審查,而不是另起爐灶,重新認定和審查。

  因此,應當承認行政復議具有“準司法”的性質,應當堅持中立性;同時也應當承認行政復議本質上是行政活動,應當賦予復議機關重新調查取證、補強完善原行政行為的權力。

作者簡介

姓名:耿寶建 工作單位:最高人民法院

職務:行政庭審判長

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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