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美歐對世界貿易組織改革的設想與中國方案比較
2020年02月27日 17:33 來源:《歐洲研究》2019年第3期 作者:孔慶江 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

    內容提要:當前,世界經濟格局發生深刻變化,單邊主義、保護主義抬頭,經濟全球化遭遇波折,多邊貿易體制的權威性和有效性受到嚴重挑戰。以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制陷入危機。在此背景下,美國和歐盟提出了對WTO改革的設想。相較之下,歐盟雖然在WTO上訴機構危機及其處理上對美不滿,但其核心主張與美國的核心主張具有相似性和兼容性,即反對“非市場導向的經濟體”在多邊貿易體制內“搭便車”和推行“不公平貿易”行為,并獲得對歐美貿易的巨大優勢等。中國的改革方案不僅關注WTO爭端解決機構的生存,還一如既往地維護發展中國家在WTO框架內的權利,而且著力反對針對特定國家的歧視規則的引入。中國與歐盟在WTO爭端解決機構危機處理方面存在共識;但中國的改革方案與歐盟、美國的設想存在諸多差別。鑒于WTO協商一致的決策原則以及美歐中改革方案的差異,要真正啟動WTO的改革,困難重重。

   關鍵詞:世界貿易組織改革;協商一致;非市場導向

   作者簡介:孔慶江,中國政法大學國際法學院教授。

   基金項目:本文系國家社會科學基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”(項目批準號:[email protected]) 子課題“積極參與全球治理與國際法治”的階段性研究成果。

 

    當前,世界經濟格局發生深刻變化,單邊主義、保護主義抬頭,經濟全球化遭遇波折,多邊貿易體制的權威性和有效性受到嚴峻挑戰。無論美國、歐盟和中國在世界貿易組織(WTO)中處于何種地位,對其未來發展提出何種方案,不可否認的一點是,美歐中三方均承認以WTO為核心的多邊貿易體制已陷入危機。本文嘗試以聚焦國際體制演化的霸權理論為視角,比較分析美歐的WTO改革設想和中國方案的異同,以研判WTO未來的可能走向。

    一 霸權理論視角下的WTO危機

    要深入考察世界貿易組織陷入危機的原因,需要從觀察多邊貿易體制的演化入手。而國際政治經濟學中有關國際體制的霸權理論為此提供了一個重要而富有啟迪意義的視角。

    國際政治經濟學理論認為,多邊貿易體制有助于在世界各國之間進行生產分工,使全球范圍內的資源配置得到優化,促進商品、資金等生產要素在各國間流動,為參與經濟全球化的各個國家帶來普遍收益,這也是多邊貿易體制的正外部性的表現。而從國際貿易法角度來看,多邊貿易體制是相關國家之間的博弈和合作的結果。國際政治經濟學理論定義的多邊貿易體制,是國際經濟領域的國際公共產品。那么,國際公共產品意義上的多邊貿易體制的演化又是如何實現的呢?

    國際公共產品的供給是國際政治經濟學中永恒的難題。作為促進國際合作的制度,多邊貿易體制至少存在四種理性選擇的功能解釋利益耦合、協調、合作和強制,以互惠、聲譽和未來報復作為執行機制。由于最優合作政策的不確定性和時間敏感性,確定的宏觀合作規則和可信的執行機制都難以進行事前設計。因此,有學者基于不同的理論及模型對國際公共產品供給的相關問題進行了探討。基歐漢(Robert 0.Keohane )關于國際機制的功能理論,很好地解釋了國際體制何以形成,但沒有據此回答國際體制形式的選擇問題。科列梅諾(Barbara Koremeno)基于理性設計理論從國際合作問題的類型,即實施問題、分配問題、行為體數目和不確定性四個方面,解釋了國際體制在成員范圍和集中程度方面的多樣性。另有學者基于不同的理論及模型對國際公共產品供給的相關問題進行了探討,但都未重點關注體制選擇的范圍和替代選擇。田野在相關研究中提出交易成本模型,借鑒科斯(Ronald Coase)和威廉姆森(Oliver Williamson)的交易成本經濟學理論,關注資產專用性、不確定性和頻率等要素,提出了國際體制締約成本和治理成本的最小化問題,并以此解釋了國際合作的制度選擇。徐崇利基于公共選擇模型,從集體行動困境出發,論證了國際公共產品的供給和國際資源的過度使用等需要法律規制的問題。上述研究雖然指出了議題敏感性與規則設計的相關性,但并未詳細闡釋從議題特征到規則設計的因果關系。

    在筆者看來,在科斯定理基礎上提出的以基歐漢和奈(Joseph Nye)為代表的國際機制相互依賴理論,尤其是脫胎于此的霸權穩定理論,以現實主義為底色,強調權力主導、國家利益驅動、政治決定經濟的互動邏輯很好地解釋了包括多邊貿易體制在內的國際體制的形成。

    總體而言,國際層面的無政府狀態導致缺少公共權威來提供國際公共產品。主權國家擔心其他國家的“搭便車”行為造成不均衡的收益,對自身地位構成威脅,而陷入集體行動的困境。在此情況下,霸權國以及霸權穩定理論應運而生。所謂“霸權國”,是指無論在軍事、政治、經濟以及天然資源等方面都具有壓倒他國優勢的國家。霸權穩定理論(簡稱“霸權理論”)則強調霸權國在國際體制形成過程中的重要性。雖然新自由主義制度理論認為,霸權國并不是維持國際體制的必要條件,但國際體制仍有可能因實現某種功能而得以存續和維系,而霸權國在世界經濟、政治和軍事領域的權力和威望,使其具備了提供國際公共產品的能力。國際體制之穩定,有賴于霸權國家以提供公共產品的方式維系。國際經濟關系上的公共產品包括低關稅的國際貿易體系、穩定的國際貨幣體系及國際基本秩序之維持等。霸權國家需要提供“公共產品”才能成為"善意的霸權"(benign hegemon),否則可能成為"掠奪性的霸權"(predatory hegemon)。

    一般而言,一個國家對國際公共產品的影響程度由以下方面決定:(1)市場規模大小及市場開放程度;(2)國際經濟協調能力;(3)區域經濟的合作程度;(4)國際競爭力的大小;(5)軍事強弱與政治地位的高低。具體而言,一個具有足夠的市場規模,或者在經濟和技術上擁有較強競爭力的國家,就可以在多邊貿易體制的形成上獲得更大的發言權。這種在政治、經濟、軍事等各個方面擁有絕對優勢,而且有將自己的力量轉化為對國際事務、國際體系和其他國際行為體進行干預乃至控制的意愿的國家,就是所謂的霸權國。霸權國建立霸權的手段或方式就是建立管理和控制國際事務、國際體系的各種國際機制,并脅迫或誘惑其他國家參加,從而建立起自己的霸權體系。美國就是這樣一個霸權國家,它憑借其龐大的市場規模,以及在政治、經濟、軍事等各個方面占有絕對優勢的實力,成為多邊貿易體制中的引導者。

    這些霸權國的存在使得多邊貿易體制并非是完全中性的,其帶來的收益更多地流向擁有規則制定主導權的經濟大國,由此出現規則收益的不均衡分配。而規則制定者相對于其他對規則制定影響小的國家獲得的額外收益被稱為霸權收益。霸權收益勢必在一個較長的時期內存在,變化的只是獲得霸權收益的國家。正是這種霸權利益的存在,保證了霸權國提供國際公共產品的動力,從而在一定程度上解決了國際公共產品供給的困境。

    具體而言,霸權國及少數經濟大國可以通過如下方式對多邊貿易體制的形成產生影響。

    第一,利用單邊機制對多邊貿易體制的形成產生影響。一個國家若想在多邊貿易體制形成上獲得主動權,就要盡可能使其他國家對該國的市場或技術產生依賴。一方面是源于合作需求,另一方面是其他國家為了避免損失而接受大國引領的多邊貿易體制,這就使大國擁有更多的資本將國內的經濟規則轉化為多邊貿易體制。WTO的貿易救濟規則無一例外留下了美國國內法中的貿易救濟規則的痕跡,帶有深深的美國的烙印。

    第二,在現行國際體系內通過委托代理的方式對多邊貿易體制的發展產生影響。在國際政治經濟學中,委托代理機制指的是國家和國際組織之間的委托代理關系,關注國家為什么授權國際組織(授權的好處)、委托人和代理人以及授權前后的控制機制等問題。在此機制下,霸權國實際上通過授權國際組織或其他多邊國際機構來提供國際公共產品。在現實操作中,委托代理模式是霸權國平衡國際公共產品效率和霸權收益的有效方式。霸權國將特定的權力或職能有條件地授予國際組織,由國際組織代理行使日常職責。當一個代理人與多個委托人簽訂一個契約時,就出現了“集體委托人”(collective principal)問題。國際組織中的授權大多屬于此類型。集體委托人必須先在整個集體內達成共識,否則很難進行授權,或者很難改變已經存在的授權,抑或很難重新就授權問題進行談判。在集體委托人授權情況下,由匯聚成員偏好的決策規則驅動的聯盟政治將決定國際組織的授權和契約。委托代理的方式可以顯著降低國際合作的交易成本、提升政策制定方案及過程的可信度并確保成員國承諾的可信性,同時還有利于降低國際公共產品供給的國內政治成本并分攤國際治理成本,大大提高了國際公共產品的供給效率。

    從上述理論視角來看,2001年WTO發起的多哈回合談判即是一個集體代理的過程。委托代理機制既能提高國際公共產品的效率,又能在國際組織“中立性”和專業化的掩蓋下,保留霸權國對公共產品一定程度的排他性的控制權。正是由于霸權國在農業補貼等問題上保持控制權,即美歐為保護自身農業利益而在談判中固守巨額農業補貼和高關稅壁壘立場,多哈回合談判最終功敗垂成。霸權國的做法嚴重扭曲了國際農產品貿易,不僅導致發展中國家本應具有成本優勢的農產品無緣進入發達國家市場,而且讓享受補貼的美國等發達國家的農產品在國際市場上大行其道,嚴重擠壓了發展中國家農業的發展空間,最終導致談判各方無法達成一致。

    從經濟學的角度看,由于委托人和代理人之間利益不完全一致以及信息分布不對稱,在委托代理關系中廣泛存在有利于代理人的所謂逆向選擇和道德風險問題。利益不完全一致和信息分布不對稱會使代理人產生機會主義行為,也就是代理懈怠(agencys lack),進而導致委托人利益受損,造成代理損耗(agency loss)。與法學家關注代理行為產生的后果由誰承擔和代理人應承擔的責任的問題不同,政治經濟學家更關心的是委托人如何通過各種可用的機制盡可能減少代理損耗,使自己的利益最大化。代理懈怠和代理損耗的問題同樣可用于解釋WTO多哈回合的失敗。具體而言,WTO設定的多哈回合議題過于寬泛,不僅包括農業補貼、工業產品關稅、服務貿易和知識產權,而且包括漁業補貼、貿易便利化、原產地標志和生物多樣性等,議題寬泛無助于談判取得成功,既造成代理損耗又造成代理懈怠。

    同時,國際機構的程序原則和接受委托的國際組織官員的專業知識,在一定程度上保證了其在日常國際公共產品決策中的自主性。首先,國際體制中包含的一系列隱含或明確的原則、規范、規則和決策程序,能夠一定程度地限制霸權國行為的任意性一WTO管理下的貿易協定就發揮了約束霸權國的作用;其次,當霸權國將提供國際公共產品的權力授權給國際機構后,就無法對國際公共產品的日常供給進行宜接頻繁的干預一霸權國之于WTO的運行即是如此;再次,國際體制授權由獨立的第三方對國際經濟規則進行解釋、監督并予以實施,促進了國際體制演化的合法化——WTO的爭端解決機制和貿易政策評估機制在WTO體系內就發揮了這種作用。第三,以締結區域或雙邊協議和以大國俱樂部為核心的“諸邊機制”影響多邊貿易體制。當國際體系進入艱難時期,即國際公共產品供給條件惡化時,霸權國也會尋求以大國俱樂部為核心的“諸邊機制”,或締結區域或雙邊協議網絡,臨時替代基于委托代理的國際組織,收縮國際公共產品的惠及范圍,增加國際公共產品的排他性,捍衛霸權利益。在2007-2008年全球金融危機后,隨著自己實力的相對下降和新興市場國家特別是中國實力的相對上升,美國意識到其在WTO內的霸權面臨削弱威脅且推動其貿易議程的難度在增加,轉而通過“跨太平洋伙伴關系協議”(TPP)和“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”(1TIP)等途徑來維護其霸權地位。

    (1)以區域和雙邊協定為平臺的區域機制和雙邊機制

    不同于多邊貿易協定,區域貿易協定的規則形成相對容易,自由化程度也往往比現行的WTO更高,協定覆蓋的范圍更為廣泛。一個規則在成為多邊貿易協定的規則前,往往先在區域貿易協定談判中成為談判對象。因此,區域貿易協定形成的規則會對多邊貿易體制的演化機理產生較大的影響。大國主導制定的區域貿易協定,在很多時候會變成后來多邊貿易的規則,這也是多邊貿易體制演化的軌跡之一。奧巴馬執政期間,美國主導談判的TPP和TTIP即是明顯的例子。奧巴馬在闡明談判TPP的意義時明確稱,美國談判TPP就是要制定21世紀的經濟規則。特朗普上臺后多次表示對雙邊談判的偏好和熱忱。美國迫使加拿大、墨西哥重新談判北美自貿協定,在努力平息兩大巨頭之間的貿易爭端的過程中,美國希望和歐盟談判一項“零關稅協議”;2018年6月20日在加拿大舉行的G7峰會期間,美國向其他成員國提出“零關稅協議”,也是這方面的例證。重新談判北美自貿協定后形成的美墨加協定(USMCA)昭示了新的美式自貿協定的范式,尤其是USMCA中關于國有企業以及對待非市場經濟體的規則也出現在美國的貿易議程及有關WTO改革設想的主要目標中。

   (2)以大國俱樂部為核心的諸邊機制

    在多邊貿易體制形成進程中,大國之間總是互相利用戰略結盟以影響多邊貿易體制的形成。雖然發達國家組建的大國俱樂部無法對國際經濟規則的制定進行直接控制,但俱樂部中的各國可以在國際經濟政策的推行和制定上進行合作,達成共識,通過協調經濟政策間接地對經濟規則的制定產生影響。相對于規模較大的經濟合作與發展組織(OECD),七國集團(G7)曾具有更重要和更強的影響力,原因是較少的成員可以使內部更容易形成政策上的共識,從而對經濟規則的形成產生重要影響。特朗普向G7其他成員國領導人提出“零關稅協議”的設想,即是這方面的努力。

    綜上,在國際政治經濟學的視角下,當前以WTO為代表的多邊貿易體制的演化可通過霸權理論進行解釋。下文首先闡釋WTO危機,其次嘗試用霸權理論解釋WTO陷入危機的原因,最后討論美歐中WTO改革設想以及三方合力作用下WTO的未來可能走向。

   (二)針對WTO危機的改革

    世界貿易組織已進入第25個年頭,如今正面臨前所未有的重大危機。

    首先,WTO成員之間的區域貿易協定或自由貿易協定的迅速發展,在某種程度上削弱了應適用于所有成員的貿易規則的普遍性,因為WTO的規則不再完全適用于自由貿易協定簽署方相互之間的貿易關系。隨著WTO中越來越多的重要成員,如美國、歐盟和日本轉向相互之間談判這種貿易安排的方式,WTO前景頓時黯淡起來。例如,日本首相安倍晉三和歐盟委員會主席容克于2018年7月17日簽署了“經濟伙伴關系協議”,成立了一個迄今為止規模最大的自由貿易集團;美國總統特朗普和歐盟主席容克于7月25日在華盛頓宣布談判一項“零關稅協議”的設想;在G7峰會期間提出“零關稅”的自貿協定建議后,WTO已面臨被區域貿易協定邊緣化的風險。

    其次,WTO爭端解決機制(DSM)正處于迫在眉睫的危機中。2018年起,美國與中國之間爆發前所未有的貿易爭端并不斷升級,凸顯了 WTO的危機。它清楚地表明,DSM并不能防止其成員發起對其他成員的懲罰性關稅戰爭,更不能制止貿易戰爭。WTO也未能吸引或迫使其最大的兩個成員在貿易爭端演化為懲罰性的關稅戰之前囲爭端解決機制。

    事實上,自WTO成立以來,DSM —宜被視為“王冠上的明珠”,對于WTO的運行而言不可或缺。當兩個WTO成員無法通過磋商解決貿易爭端時,首先交由專家組審理。如果爭端雙方中的任何一方對專家組的裁決不滿意,則必須上交上訴機構,由7名成員(法官)組成的上訴機構隨機選擇3名來審理爭端并做出裁決。每位法官任期四年,但可在由所有WTO成員組成的爭端解決機構(DSB)批準后重新任命。由于DSB任命或重新任命未來的法官須經成員方一致批準,任何WTO成員都可以阻止這樣的決定。而從2017年8月開始,美國已經阻止了法官的任命或重新任命。結果是,自2018年9月30日開始,上訴機構只剩下三名法官,剛剛達到上訴機構行使正常職能的最低法官人數。由于其中兩名法官的任期將于2019年12月到期,如果美國繼續其不合作的做法,屆時將只有一名法官在任,無法處理任何上訴案件。那么DSM就會崩潰,WTO也由此再度成為1995年1月1日成立前的關貿總協定一樣的“無牙齒”的機構。回歸某種類似于WTO前的爭端解決機制,意味著回歸經濟和其他力量凌駕于法律權利之上的爭端解決機制。

    再次,特朗普總統甚至威脅美國要退出世界貿易組織,這無疑將WTO置于前所未有的解體威脅中。美國阻止上訴機構法官的任命,源于它對WTO的不滿。也正因為如此,美國威脅要退出WTO。它已明確表示,除非WTO解決其不滿的問題,否則不會改變阻止這種任命的立場,甚至會退出WTOo不難看出,美國寧愿置WTO上訴機構于癱瘓的境地或置WTO于解體的風險,也不愿意維持WTO的現狀。毋庸置疑,WTO的這場危機是否可以克服,將取決于WTO能否按照美國的要求進行改革。那么,美國對WTO不滿的根源是什么?霸權理論又如何解釋WTO危機的成因?

    從中美貿易爭端和WTO危機的形成過程不難看出,美國對中國貿易行為和WTO的不滿均源于對“美國優先”的執念。美國對中國正式發起貿易爭端,本質上是因為美國恣意認為中國在全球價值鏈中的位置不斷上升,危及美國的霸權地位、戰略優勢和“美國第一”原則,因而產生“巨大焦慮”,企圖通過貿易戰,牢牢控制貿易規則制定、解釋的主導權,鞏固美中在貿易規則話語權上的主從地位,遏制中國的發展勢頭。在美國看來,中國一方面利用WTO成員的身份享用貿易自由化的“盛宴”,成為經濟全球化最大的受益者,另一方面卻沒有按照WTO義務開放市場,特別是作為一個非市場經濟體制,嚴重依賴國有企業(SOEs)和政府補貼,進行所謂“不公平貿易”。而美國和其他WTO成員卻無法找到相應的WTO規則以應對中國獨特的經濟體制帶來的挑戰,即WTO未能提供解決所謂“非市場導向的政策和做法”造成的“不公平貿易行為”所需的規則。

    與美對中國開啟貿易爭端的借口一樣,美國制造的WTO危機,與其所稱的“不公平貿易”有關。美國正是依據所謂“公平貿易”的話語體系,不顧現有的WTO規則,聯合其盟友意圖引入對己有利而針對他國的規則乃至重新制定WTO規則,同時利用WTO協商一致的決策原則,人為制造上訴機構的危機,以脅迫其他WTO成員同意制定針對特定第三國的規則。

    從霸權理論視角觀察,WTO危機是指霸權國家認定其他國家的“搭便車”行為將造成不均衡的收益,對自身地位構成威脅,從而使WTO陷入集體行動的困境。正是美國認為中國在基于市場經濟體制的WTO機制內以非市場經濟體制的舉國優勢展開不公平貿易,迅速崛起為WTO帶來的貿易自由化和經濟全球化的最大受益者,這是典型的“搭便車”,從而造成WTO體制內不均衡的收益,對美國作為世界第一大經濟體的經濟地位構成威脅。由此可見,“不公平貿易”和“搭便車”是一個硬幣的兩面。霸權理論進一步認為,霸權國家需要提供“公共產品”才能成為“善意的霸權”。美國是WTO危機的直接制造者,說明了它已無意提供公共產品,事實也證明一味追逐“美國優先”的它已不再是“善意的霸權”了。值得注意的是,中國需要正視美國及其盟友尤其是美歐日之間似乎正在出現一種關于WTO危機原因的共識及其推動WTO改革的共同方向。

    從WTO規則的角度而言,當前的區域貿易協定和雙邊協定的國際法依據大多依托于關貿總協定(GAIT)以及服務貿易總協定(GATS)中的最惠國待遇例外條款,這使得相關區域或雙邊協定實際上成為多邊貿易體系的補充。大國有機會通過各國區域或雙邊協定的締結來影響國際經濟秩序。例如,美國通過北美貿易協定(NAFTA)擬定的自由貿易協定范本對此后與其他國家締結的自由貿易協定發揮了引領作用。在此情況下,美國通過建立示范性的區域貿易規則,引領甚至間接主導了 WTO框架內各成員的自由貿易協定。

    通過對各類區域經濟合作組織成員國的觀察可以發現,一個區域經濟一體化組織內幾乎不存在兩個或多個實力相當的大國。區域貿易協定也很少在大國之間產生。

    其中一個主要原因是大國之間無法共享經濟規則制定的主導權。即便如此,大國依然可以通過雙邊機制來進行經濟立場的談判和協調,進而達到經濟關系上的互補。在此情況下,霸權國家通過締結簽訂區域及雙邊協議提供國際公共產品,進而對多邊貿易體制的形成施加影響。需要指出的是,雖然在多邊及區域、雙邊貿易體制的視域下,多邊貿易體制的演化在很大程度上由霸權國家來主導,但由于多邊貿易體制的形成過程非常復雜,各個國家對其形成都會產生一定的影響,只是不同類型國家產生的影響程度不同而已。其間,不同國家間或國家集團間都會存在復雜的談判和博弈。正是這種互動和博弈,決定了多邊貿易體制的走向。

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姓名:孔慶江 工作單位:

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