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應對中國人口老齡化的治理選擇
2019年11月17日 12:27 來源:《中國社會科學》2018年第12期 作者:胡湛 彭希哲 字號
關鍵詞:人口老齡化;整體性治理;公共政策;中國方案

內容摘要:

關鍵詞:人口老齡化;整體性治理;公共政策;中國方案

作者簡介:

  內容提要:人口老齡化已成為中國社會的常態,而現有治理模式及制度安排仍缺乏結構化和系統性的反應與適應,相應治理研究亦遭遇困境。中國老齡社會的治理選擇應基于“中國特征”并將其轉化為“中國優勢”,實現從碎片化管理向整體性治理、從聚焦于老年人口向強調全人口全生命周期的轉變,并將政策調節邏輯從“以人口變動適應制度”轉型為“以制度變革適應人口”。當前的老齡戰略及政策布局應立足于我國人口態勢和老齡化發展規律進行戰略配置,在文化和制度傳承的基礎上更新理念和創新制度,在多元共治和可持續發展的基礎上構建兼顧整體性和動態性的社會經濟支持體系,加強對老年人群體演化和未來老齡社會發展的研判,并以此為基礎選擇政策調整乃至重構的切入點。

  關 鍵 詞:人口老齡化;整體性治理;公共政策;中國方案

  作者簡介:胡湛,復旦大學社會發展與公共政策學院副教授;彭希哲,復旦大學人口與發展政策研究中心教授。

  標題注釋:本文為國家自然科學基金重大項目“整體性治理:應對老齡社會的公共管理與公共政策重構研究”(71490735)及面上項目(71874031)階段性成果,并得到復旦大學社會發展與公共政策學院科研發展基金支持。

 

  人口老齡化已成為中國社會的常態。①它是現代社會發展的自然過程,也是人口再生產模式從“傳統型”向“現代型”轉變的必然結果,可以被看作社會現代化的重要標志之一。從本質上講,老齡化沒有好壞之分,所謂的“問題”或“挑戰”不完全來自老年人或者老齡化本身,更多源于變化了的人口年齡結構與現行社會經濟架構之間的不匹配所產生的矛盾,因而需要治理模式和公共政策的調整乃至重構以適應之。中國自2000年進入傳統意義上的老齡社會已近20年,無論政府還是民眾對老齡化已有直接認識,學界研究亦日趨深化,但整個社會對其應對卻仍存諸多認知誤區,并習慣將其當成一種不正常的人口和社會態勢,相當多的研究也都是在傳統的邏輯框架內探討防止或延緩老齡化的種種途徑。這在很大程度上是用20世紀的思路和方法來應對21世紀的挑戰,其治理空間與政策效能已捉襟見肘。

  作為一種不可逆轉的人口態勢,老齡化的影響已滲透到中國社會的方方面面,其發展進程與中國特色社會主義進入新時代相同步,并始終伴隨“兩個一百年”奮斗目標的實現過程。在此背景下,應對中國人口老齡化的治理模式無疑要基于整體性的中國思考,在更新觀念和創新制度的基礎上跳出傳統理論與框架的桎梏,以形成新時代的中國方案。

  一、反思老齡社會治理的研究困境

  中國總人口在未來十多年內將繼續增長,而老年人口的增長速度快于總人口,其近期增長主要源自20世紀五六十年代的出生高峰人群。2015-2050年間,中國老年人口(65歲及以上)規模將從1.4億增至3.65億左右,②預計在2055-2060年達到峰值(4億以上),之后的老齡化速度將明顯放緩,進入所謂“高位平臺期”,至2100年老年人口比例仍將維持在30%左右的高水平。2025-2030年起老年人口自身結構的老化將開始凸顯,③而2015-2035年是老齡化增速最快、波動最大的時期,也是社會撫養比相對較低、老年人口結構相對最年輕的時期,尤其2020年前后還將出現暫時的“底部老齡化”和“頂部老齡化”同時弱化現象,④應對老齡社會的戰略和戰術儲備應在此期間完成。從目前來看,應對老齡化挑戰的主要障礙不全是“未富先老”,⑤而是“未備先老”或“慢備快老”,現有治理模式及制度安排對這些變化仍缺乏結構化和系統性的反應及適應,相應治理研究亦存囿限。

  首先,應對中國人口老齡化的基礎治理理論尚未形成。中國人口老齡化的深化進程與建設社會主義現代化強國的時間表基本同步,傳統的建立在年輕人口占絕對主體基礎之上的社會治理模式和制度安排架構都需要根據老齡化的發展態勢作出相應調整乃至重構,老齡社會的治理應內嵌于新時代的公共治理。2013年中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之一,強調從“社會管理”到“社會治理”的轉變,⑥2017年黨的十九大報告更明確提出“加強和創新社會治理”以“打造共建共治共享的社會治理格局”。⑦這些理念與方案不僅為中國新時代的公共治理確立了路徑,也為老齡社會的治理提供了宏觀理論框架。然而,“治理”概念本身具有“問題導向”和“結果導向”的特點,⑧具體的治理體系將根據現實議題的變化而不斷演化,以與社會發展現狀不斷適配。盡管從中央到地方都已針對老齡工作形成了初步宏觀治理格局,但現有涉老制度與政策安排仍未全面脫離“政府主導型”和“管控型”⑨的社會管理模式,諸多問題尚未澄清,例如現行老年和老齡定義是否合理、老齡社會的就業形態和福利模式會否顛覆、傳統文化在老齡社會中的作用機制等,這使得應對中國人口老齡化的基礎治理理論尚未形成,具體的治理體系尚未落實,因而難以實現從一元主導到多元共治、從查漏補缺到持續發展、從管控維穩到共建共享的治理格局轉變。

  其次,現有社會認知混沌,存在誤判人口及老齡形勢的風險。人口老齡化是近年引起社會各界高度關注的一個較新議題,在社會上和研究中,“悲觀論”和“政府全能全責論”仍有不少市場,一些似是而非的理論觀點也時有涌現。更多的研究則習慣將老齡化問題看作只是老年人的問題,即如何為現在和未來的老年人口提供經濟贍養和公共服務,由此形成的政策建議和相關職能部門也更多關注老年人工作的開展和老齡事業的發展,而非整個老齡社會的應對。⑩事實上,這些現象大多源于傳統的概念、工具和框架與當前社會現實日益脫節,這種不匹配尤其體現在現行老年及老齡標準上。聯合國自20世紀中葉起推行的老年定義依賴于單一的生理年齡指標,(11)并由此形成人口老齡化的判定標準,這在很大程度上反映了當時預期壽命的限制和各國政府對養老保障的考量。從確定這些標準至今,人類社會已經歷巨大的人口、健康及疾病譜轉變,(12)其經濟社會關系也產生了重大變革,因而近10年來,如何重新定義老年/老齡化一直是國際學術界關注的前沿。例如,有歐洲學者提出“Prospective Aging”(預期老齡化),以基于“期望余壽”而不是“已存活年份”來重新審視老齡化。(13)基于這些新的框架及工具重新判斷中國乃至全球人口形勢會發現,老齡化盡管仍呈上升趨勢,幅度卻多有緩和,勞動適齡人口比例也大多在21世紀后半葉開始回升。不難看出,一旦跳出舊概念和舊框架的桎梏,我們對人口老齡化態勢將會有一個全新的認識,這不僅源于中國人口再生產模式的變動,也是國家治理模式改進、人民生活方式改變以及科技發展的合力使然,并必然影響到與老齡化相關的國家治理模式和制度政策的設計。

  再次,現有涉老制度與政策安排研究尚未形成中國方案。治理模式及其相關制度安排有鮮明的國家特征,雖然那些先期進入老齡化的西方發達國家為后進者提供了豐富的經驗和前車之鑒,但對于中國這樣的人口大國,基本國情、社會架構、發展階段和文化特征等方面的差異使得我們無法生搬硬套其制度及政策模式,何況不少西方國家自己也正深陷泥潭。如何在尚未全面實現現代化的條件下應對老齡社會的諸多挑戰,目前尚無系統的他國經驗可供中國借鑒。近年來我國政府和學界已開展多項大規模老齡研究,(14)不同領域的學者從不同學科出發,對中國老齡化議題進行了較為系統的探索,并形成豐富的學理性成果,其中具體的對策研究則相對集中于以生育政策為重點的人口政策調整、與老年人相關的政策調整和單一部門的政策調整等方面。(15)不難想象,這些應用研究仍不同程度地存在著將老齡化視為“問題”或“挑戰”的傾向,較多著眼于單項或局部的靜態政策問題,尚未形成基于中國思考的整體性框架。正如前文所強調,人口老齡化已成為中國社會的常態,其進程涉及個體發展的各個階段和人口結構的各個層次,不可能只因生育政策的調整而得到根本性逆轉,也不可能僅僅通過優化老年人福利而消弭其壓力,更不可能依靠傳統“部門政策”的單打獨斗而扭轉當前治理困境。與西方發達國家不同,中國是在經濟未發達、就業不充分和社會保障未完善的情況下進入老齡社會,這就要求中國尋求一種更加多元的應對老齡化的整體性治理模式及政策體系,(16)而中國獨特的政治體制、人口規模、經濟體量、文化傳統和家庭模式也是我們必須關注的特征,并由此形成整體性應對方案。

  此外,現有研究及實踐對人口社會變遷過程中的“不確定性”把握不夠。治理是一個不斷與社會發展現狀和制度變遷形勢相互適配的動態過程。盡管學界對中國人口老齡化的一些基本特征,如基數大、速度快、區域不均衡、高齡老人和失能老人多、空巢化和獨居化加劇等正逐步形成共識,但中國的老齡化畢竟仍在不斷發展之中,其治理過程尚有一系列“不確定性”需進一步把握。具體而言,本文認為以下四個方面應特別關注。

  (1)勞動力總供給開始下降,就業結構與模式面臨結構性轉變。我國勞動適齡人口在老齡化的背景下總體呈現下降趨勢,目前按傳統概念推算的勞動力供給已經出現拐點,潛在勞動力總量將持續縮減且結構趨于老化,(17)但中短期內我國的勞動力供給依然充足,未來20年間將始終穩定在9億以上。隨著我國產業結構優化升級的深化,對勞動密集型產業的廉價勞動力需求正逐漸下降,而對資本和技術密集型產業的高端勞動力需求則逐步上升,勞動力供給結構與需求結構的不匹配是未來一段時期內勞動力市場的主要矛盾。與此同時,以人工智能和物聯網為代表的科技進步正對勞動就業的傳統模式形成沖擊,這種“技術性破壞”將在緩解未來勞動力短缺的同時淘汰部分傳統職業,(18)并產生新的就業方式和職業形態,就業模式的多元化和層疊化(19)將趨于普遍。在此背景下,已無法僅僅依靠加強傳統勞動力教育投資和加快農村勞動力轉移來應對,而必然涉及對老年人力資源(特別是中高端人才)的開發利用、對某些行業從業人員的轉移安置與再教育,甚至涉及勞動力市場的重構等一系列更為復雜的議題。

  (2)老齡化的區域差異增加了應對復雜性,但也創造了政策回旋空間。我國人口老齡化的地區差異主要受到本地人口轉變和人口遷移流動兩大因素的影響,表現為由東向西的梯次特征,城鄉差異則體現出明顯的“城鄉倒置”特征,(20)這與經濟社會發展水平的差異和城鎮化的加速推進密切相關。人口城鄉轉移是我國當前農村人口老齡化的主導因素,(21)這種人口轉移又同時有效降低了城市常住老年人口比重。這些現象在我國新型城鎮化戰略推進期間會持續發酵,其間的老齡化壓力將通過人口流動更多地傳導至中西部地區(主要是農村)。盡管這會在全國層面增加應對老齡化的復雜度,但也為城鎮(尤其是東南部)有效延長了人口紅利窗口期,創造了政策的回旋空間。

  (3)家庭模式變遷將增加未來養老制度安排的不確定性,其機遇與風險并存。無論中國還是外國,居家養老都是最主要的養老形式,所有老年人都或多或少地通過家庭或社區獲取養老服務。一方面,隨著我國家庭戶規模的不斷縮減、家庭結構的不斷簡化、老年人居住模式出現結構轉變、非傳統類型家庭大量涌現,“少子老齡化”的現代家庭在養老撫幼方面的傳統功能受到磨損。另一方面,中國傳統家庭倫理和家庭文化仍具有強大的凝聚力,現代科學技術對日常生活方式的影響極大擴展了家庭的空間聯系,家庭成員(主要是親子)之間的傳統互助網絡仍以新的形式繼續存在,(22)這是中國式養老乃至中國式老齡社會應對戰略中不可或缺的重要支柱。在家庭政策仍系統性缺位的情況下,這些現象將給未來制度安排帶來很大的不確定性。

  (4)老年人口健康水平不斷提升,但其政策價值仍有待挖掘。2010年,我國男性和女性老年人口(60歲及以上)的余壽分別為20.04歲和23.14歲,生活自理預期壽命為17.22年,平均帶殘存活時間約為2.53年,(23)相比2000年均穩步提升。不同口徑的老年人口失能率區間為10.48%-13.31%,(24)其中中重度失能老人比例未超過3%。需要特別指出的是,人口壽命提高在帶來效益的同時也會產生成本及壓力,即“勝利的成本”乃至“勝利的失敗”,(25)而現有的制度安排模式尚未對我國老年人口健康水平提升這一現實進行必要的調適,對其效益未有效利用,對其可能帶來的壓力也未及時反應,這尤其反映出社會保障系統和老齡科技發展的滯后性,并可能由此形成所謂“長壽風險”(26)問題。

  二、應對人口老齡化的治理思路轉變

  中國特色社會主義已進入新時代,在社會主要矛盾轉化的同時,社會經濟發展、科學技術水平和人民群眾的生產生活方式也發生了全面變革,社會建設路徑正在從“社會管理”向“社會治理”升級。中國的人口老齡化進程與這劃時代的變革相同步,然而老齡治理格局卻囿于其慣性和現實瓶頸,仍未全面實現治理轉型。在此背景下,積極應對中國人口老齡化必須跳出在傳統邏輯框架內探討防止或延緩老齡化的路徑依賴,不僅避免局限于“在舊框架內解決新問題”的思路,更要拋掉局部的、靜態的治理模式調整或政策調節思路,進而從全局的、動態的視角來重新思考整體性治理的戰略布局。

  具體而言,應對人口老齡化的治理思路應首先實現如下轉型。

  (一)從強調“中國特征”向構建“中國優勢”轉變

  如何系統應對老齡社會對全球社會都是一個亟待解決的新問題,先期老齡化國家確有許多成功經驗可為我所借鑒,我國學術界和政府部門近年在有關養老問題上的咨政建議和政策舉措亦大多以先期老齡化國家的經驗為基礎或與其對標,這在我國老齡研究的發展初期是一個必然選擇。然而治理模式轉型和制度體系改革是一個持續的過程,各國之間存在某些共同趨勢,但更多表現出顯著的差異和個性特征,無法簡單地模仿引用。中國國情及其所處時代的特殊性,使應對老齡化的中國方案必須基于中國思考。中國有強大而穩定的政府,其組織能力和資源配置能力使其在應對養老金等復雜議題時具備較大的靈活性和創新可能性(例如國有資產劃轉充實社保基金),這也是我們的制度優勢在應對老齡社會挑戰中的集中體現。中國的大國優勢與區域多樣性也將為老齡社會治理提供宏觀戰略的施展舞臺,并為資源配置提供巨大的靈活性和政策騰挪空間。我們還有悠久的養老、孝老和敬老、尊老文化傳統,這些傳承數千年的中國文化是中華文明得以延續的重要基礎,也將奠定中國式養老的倫理基礎,并極大拓展養老資源乃至應對老齡社會的資源格局。不僅如此,家庭始終是中國社會的中堅力量,中國家庭對代際責任和代際公平的訴求會在消化吸收社會轉型成本的同時保持社會穩定,這將為我們應對老齡社會提供獨特的優勢和資源,并關系到當下中國社會能否在老齡化的前提下順利完成傳統與現代的歷史轉換。應對老齡化的中國治理方案無疑應基于這些“中國特征”,并逐漸將其轉換為“中國優勢”。

  (二)從“碎片化管理”向“整體性治理”轉變

  應對中國人口老齡化的治理模式和政策體系并不是孤立的策略或對策集合,而是中國整體發展戰略中的有機組成部分,應更多置于國家整體發展框架中加以思考和布局,這首先需要突破傳統體制機制的固有制約。目前以部門為主導而形成的各種與老齡化有關的公共政策及管理有碎片化及空心化的趨勢,(27)各類老齡政策在不同部門發展序列中的排位以及政策優先對象的確定都要取決于相關部門對老齡事務的理解,更遑論部門權責交叉和政策摩擦的現象,這會使老齡社會治理模式和公共政策轉變的許多基礎性工作難以開展,源頭性問題難以解決。老齡化的影響已經滲透到中國社會的各個領域,它所呈現的是一套跨越功能邊界的非結構化公共事務問題,分工細密、層級分明、專業導向和行政驅動的傳統政府管理模式難以實現有效治理。因而需要借鑒“整體性治理”(holistic governance)的戰略視角來調節乃至重構目前我們為解決老齡問題而實施和運作的公共政策和公共管理體系。整體性治理是在20世紀末開始嶄露頭角的公共管理與公共政策理論范式,(28)它首先對新公共管理運動所主張的分權、市場化和民營化進行了反思和調整,強調政府進行全面協調的必要性及能力;其次在傳統的行政協調上引入新的協作伙伴和工具,并重視現代信息技術在治理中的作用;此外還將民眾作為積極的公共服務生產者和治理主體,突破了傳統公共行政學的本位主義。(29)當前我國的大部制改革、區域聯動發展、部門間議事協調機制、基層治理創新,都部分體現了整體性治理的思路,(30)但在老齡領域,從整體性治理視角開展的研究、實踐還比較薄弱。

  我們認為在當前條件下實現老齡社會的“整體性治理”轉型應尤其強調公共政策的跨功能性和跨部門性,并以此為基礎統籌不同社會子系統的資源以形成合力。一方面,發達國家的實踐表明,以某一部門為基礎制定的公共政策項目在實施過程中,必須有其他部門的配合與支持,才能達到該政策所要實現的目標。(31)實現老齡社會整體性治理需要發現和克服相關公共政策與管理實踐中的“隙縫”和“漏洞”,通過放大政策合力以形成有效的治理網絡,這要求政府通過自我調整乃至重構成為具有引導性、杠桿性和判別性的核心角色,從而形成跨功能、跨部門的治理機構或聯合行動。另一方面,整體性治理需要強大的政府、市場和社會(包括家庭和社區),也需要它們之間對相關公共事務的基本認同、信任和親密無間的合作。(32)人的需要是通過多種渠道或系統來滿足的,公共政策要想發揮持久有效的作用,就必須促進和協調各種不同資源共同發揮作用,而不是僅僅依靠某一項目、某一部門或某一社會系統來承擔責任。(33)

  此外,在這些多元治理主體整合合作的背景下,筆者認為重視并支持家庭將成為中國應對老齡化的一個重要特點。(34)在傳統文化的作用下,中國家庭的很多養老資源是通過生育資源轉化的,對于中國老人來說,“花兒女的錢”和“花國家的錢”有著截然不同的含義,而通過家庭獲得情感和心理上的滿足更是任何專業的社會服務都無法取代的。盡管政府、市場等社會福利提供者將不可避免地承擔越來越大的養老責任,但缺少家庭責任的養老政策是殘缺的,既不能使老人獲得完整的福利,也會造成社會的過重負擔。這些家庭倫理根植于中國的文化土壤,關鍵在于政府及政策的有效引導與支持。需要特別說明的是,在少子老齡化的趨勢下強化家庭的養老責任,并不只是簡單地將國家或社會應當承擔的責任轉嫁給家庭,而是要明確主體邊界,擴展或延續家庭的功能,在政府、市場、社區等與家庭合作的框架下,整體統籌這些不同社會系統的作用。換言之,不同治理主體對個體的福利支持本就屬于不同形式、層面,彼此不存在簡單的替代關系。(35)

  (三)從聚焦于“老年人”向強調“全人口全生命周期”轉變

  與年輕型社會一樣,老齡社會也是一種正常的社會形態,只是老年人口超過了傳統比重而已。應對老齡化的戰略思考和治理選擇可以粗略地分為兩類,一是在老年人口占較大比重的社會形態下的各類制度與政策安排如何適應和調整,以實現全民共同發展和社會福利最大化;另一類則主要是如何滿足老年人口的經濟安全、醫療保健、精神慰藉等方面的需求。這兩類治理問題亟須整合,因而凸顯了“全人口全生命周期”理念的重要性。從某種程度上講,“全人口全生命周期”理念也是“整體性治理”的應有之意,但強調“全人口全生命周期”是為了強調老齡社會治理模式及相關政策體系的可持續性和代際公平原則。將老齡化問題過度聚焦于為老年人口提供經濟保障和公共服務既易造成不必要的社會恐慌情緒,也不符合代際均衡的發展理念。一方面,人口老齡化的巨大慣性決定了老齡社會的應對戰略不是一種應急策略,還必須考慮到經濟社會的可持續發展。盡管一些聚焦于老年人口的應急措施在緩解短期的現實壓力方面非常必要,但從可持續發展的角度出發,老齡戰略應充分考慮各年齡段人口的需求與價值,致力于尋求將再分配功能和生產性功能內在整合的發展型政策模式,在降低社會運行成本的同時,平衡短期應急目標與中長期發展戰略。

  另一方面,“老齡化問題”絕不是“老年人的問題”,未來老年人的健康和醫療保健支出問題在很大程度上需要通過對現在年輕人的健康投資和行為轉變來改善,老年人的養老金問題需要通過提高年輕人的勞動生產率和推動老年勞動力的經濟參與來緩解,老年照料負擔的問題需要給家庭和社區合理而有效的資源投入才能得到良好的解決。人生的不同年齡階段是相互關聯、彼此重疊的過程,只有將個體發展的各個階段和人口結構的各個層次聯系起來考慮,才能夯實老齡社會政策設計的基礎。世界衛生組織提出“健康老齡化”和“積極老齡化”作為應對老齡社會的戰略性目標,學界也提出過“生產性老齡化”和“成功老齡化”等戰略命題,(36)這都在一定程度上體現了“全人口全生命周期”的理念。

  (四)從“以人口變動適應制度”向“以制度變革適應人口”轉變

  人口對一個國家的社會和經濟發展、政治和文化傳承均發揮著重要作用,人口眾多亦是我國最重要的基本國情之一,但過分強調人口因素對中國社會各項發展所發揮的所謂“主導性或決定性影響”,并由此形成一種“以人口變動適應制度”的治理模式及政策調節邏輯,習慣性地通過干預人口發展來實現制度目標,則失之偏頗。事實上,一個國家或地區的人口發展是一個極為復雜的過程,與社會經濟系統互構并共生,遠不能為線性因果邏輯所概括。早在20世紀初,不少學者、政府決策者乃至民眾就已認識到,“人口不是開啟一切社會問題的鑰匙”,“不能脫離社會制度抽象地看待人口問題”。(37)然而對待老齡社會治理這一復雜議題,“以人口變動適應制度”的政策調節邏輯當前仍為許多研究者所秉持,例如希望僅僅通過調整生育政策、鼓勵育齡人群生育而遏制老齡化發展;(38)再以養老金改革為例,現有系統的本質永遠是一種靠后代養老的制度安排,因而就業人口的增長或穩定及其就業時間的延長是養老金可持續性的人口學保障,以延遲退休為代表的現有政策研究大多出自此邏輯。隨著生育率的長期走低、就業形態與模式的結構性變動,傳統概念中的正規就業的增長空間已經越來越有限,而科技發展和人民生活方式的改變也正在縮短人們的有效工作時間,依靠改變人口要素來滿足傳統制度安排的要求已變得越來越難。前文已強調,人口老齡化是中國社會的常態,我們對其只能適應而無法逆轉。現有“以人口變動適應制度”式的政策調節模式,主要源于對老齡社會常態化這一重要前提認識不足,其本質無異于強迫一個老年人口已成為主體之一的社會,卻不得不在一套以年輕人口為核心而設計的制度架構中繼續運行,因而其體制機制常有削足適履的傾向。在新的時代背景下有必要轉變思路以使老齡治理模式及政策調節邏輯逐漸向“以制度變革適應人口”轉型,在適應人口老齡化的過程中,通過政策整合和制度創新及重構來協調這種變化的人口年齡結構與現有制度體系之間的矛盾。

  另一方面,采用“以人口變動適應制度”的治理模式和政策調節邏輯來應對老齡社會在一定程度上也是被既有思維定勢所束縛——用工業時代的思維方式來分析后工業時代和信息時代的社會形態,因而對老齡化的判斷常常是負面的,其應對之策也主要是短期的和非生產性的。目前社會上較廣泛存在著對老齡化的憂慮與恐慌,這些現象所基于的假設是:個體或群體一旦超過60/65歲,將從“生產者”或“勞動力”立即轉化為“被撫養者”或“負擔人口”。這種片面關注生理年齡的“老年人”和“老齡化”定義,忽視了老齡化的多元性、層次性、階段性、動態性,以及巨大的個體和群體差異。這不僅始于人們對待“衰老”的粗糙的傳統觀念,也源于現有涉老政策體系的設計運行仍基于傳統的評價指標和政策工具。不僅如此,考慮到我國發展不平衡所呈現的較大區域差異,傳統的指標無法反映老齡化對某一區域的真實影響,更難以體現其應對老齡化所具備的資源和能力。有鑒于此,有必要重新定義和定位“老年人”和“老齡化”,科學反映個體老化和人口老齡化的動態過程,突破現有老齡研究的桎梏、轉變傳統政策干預的套路,并逐步弱化大眾對待老齡化的不必要的悲觀態度。只有當公共政策不再機械地將“老年人”和“老齡化”與“負擔”和“挑戰”相等同,才能真正形成積極應對老齡化的良好環境。在這樣的環境中,老年人不僅僅是需要支持和照顧的對象,延長退休年齡不僅僅是為了補充和平衡養老金,老齡化所帶來的也不僅僅是負擔和挑戰,同時蘊含機遇與希望。

  三、戰略部署要點及可能的政策選擇

  目前國家為應對短期的現實養老壓力而出臺的一系列政策措施無疑非常必要,但考慮到人口老齡化已經成為我國社會的常態,不僅要聚焦于5-10年內的應急策略,更需要為中長期發展戰略做好鋪墊,不宜輕易“舍遠求近”。根據新時代我國全面深化改革和大力發展民生的重大需求,我們認為當前老齡化戰略布局應首先重視以下四個議題。

  (1)立足于我國人口態勢及老齡化發生發展規律進行戰略配置。作為一個人口大國,我國人口發展不僅涉及國計民生,而且關系民族興衰。從人口學的研究視角出發,積極應對中國人口老齡化應遵從人口發展規律,重視以下三個階段:2020-2025年之前是未來社會撫養比相對較低、老年人口結構相對最年輕的時期,其間還會出現“底部老齡化”和“頂部老齡化”同時弱化的暫時性現象,這是應對老齡化的戰略儲備期和政策落地期;2030-2035年之前的社會撫養比相對較低、老年人口結構相對較年輕,但撫養比重點已顯著地向老年人口傾斜,且20世紀50年代“嬰兒潮”期間出生人口開始進入高齡階段,這是應對老齡化的政策適應及強化期;2050-2055年前后的撫養比將比目前水平提升兩倍以上,高齡化群體龐大,人口老齡化將到達峰值(2055-2060年),區域均衡問題在這一時期內也將需要妥善處理,這是應對人口老齡化的攻堅期,并最終夯實中國社會在老齡化的前提下繼續健康持續發展的基礎。

  (2)在文化和制度傳承的基礎上更新理念和創新制度。積極應對人口老齡化的核心在于構建整個社會的“積極老齡觀”。當前老齡社會治理面臨的許多問題都源于傳統以中青年人口為核心的社會所形成的觀念、文化和制度政策安排不適應老齡社會的發展,因而在社會經濟生活中有意或無意地形成了對老年人的排斥乃至歧視,這樣既使老年人利益受損,又導致老年人力資本的極大浪費。此外,傳統觀念及文化還習慣將“老”與“衰弱”畫上等號,這既缺乏對生命倫理的現代解讀,也不利于老年人自強觀的建立和自身能力的發揮,更滋養了“悲觀論”和“政府全能全責論”的土壤。因而應在制度和政策安排的層面上確立“年齡平等”的原則,在繼續弘揚尊老愛幼文化傳統的基礎上重新定義老年與老齡,對教育制度、就業制度、薪酬制度、退休和社會保障制度等進行深刻改革,并在更廣泛的政治、經濟、社會、文化、軍事等方面的變革和發展中強調年齡平等觀念,消除現有治理格局中存在的固有障礙及歧視,實現不同年齡群體之間的公平參與和共同發展。

  (3)在多元共治和可持續發展的基礎上構建兼顧整體性和動態性的社會經濟支持體系。在目前的經濟格局下,老齡化不僅會對社會保障體制、勞動力市場、儲蓄、稅收、投資消費和產業結構等形成沖擊,而且從長遠來看,老齡化使中國人口結構優勢趨于減弱,將直接影響到中國未來經濟增長的可持續性。在社會層面,老齡化將影響階層分布與代際關系、城鄉與區域結構、家庭模式、住房與遷徙等,并對衛生與醫療保健體系提出新的要求。傳統研究及實踐較多強調為老年人提供更多的社會和經濟支持,但在老齡化常態化的社會背景下必須跳出這一思維定勢,在多元共治和可持續發展的基礎上構建兼顧整體性和動態性的社會和經濟支持系統,調動并整合政府、社區、家庭、社會組織和企業等不同社會系統主體的作用,在重視社會和經濟體系整體均衡的基礎上協調不同群體和世代之間的需求和福利平衡,并通過創新的制度和政策安排(尤其是就業政策和產業政策)而賦予老齡社會以新的活力。

  (4)重視并加強對老年人群體演化和未來老齡社會發展的研判。中國社會在人口轉變、社會轉型和經濟轉軌并舉的特殊時期迎來了老齡化,這一人口年齡結構的重大變化將伴隨中國實現現代化的全過程。中國未來老年人口的特征和變化規律如何,未來老年群體的內部異質性和行為模式差異如何,未來老齡社會的形態和演化趨勢如何,龐大的老年人口規模將如何重塑未來社會經濟乃至文化政治格局,這些問題不僅已超出人類現有的歷史經驗,而且給中國的人口老齡化治理帶來了諸多變數。同時,以信息技術為代表的科技革命亦正在深度改變現有的生產生活方式、產業格局、社會結構以及政治形態,其對老年人行為模式和老齡政策設計空間的影響應得到戰略性重視。一方面,中國的人口老齡化進程與信息技術的飛速發展相同步,這些技術產業發展能夠有效提高社會“老而不衰”的程度,可以降低老年人生活自理的生理門檻,還能促進老年人生產方式和社會角色的轉變,未來無疑需要更多的政策扶持。我國已初步形成了包括醫療健康電子產品制造、系統集成、服務運營等在內的智慧健康養老產業鏈,服務機器人的發展可能還會彌補因勞動力減少而出現養老護理人才缺失與結構失衡等現象。但另一方面,科學技術的發展,尤其是人工智能和機器人技術的升級,盡管會緩解老齡社會勞動力減少的困境并有效提升生產力水平,但也會對傳統就業市場產生結構性沖擊,并進而影響整個社會應對老齡化的資源格局。人工智能、物聯網、生命科學在改變當今和未來世界的生產和生活方式的同時,也極大地重構著我們應對老齡社會的戰略格局和政策工具。

  聯系當前實際,我們認為以下幾方面是近期戰略部署中所不可回避的政策主題。

  (一)更新老年定義,擴展政策應對空間并優化社會氛圍

  老齡政策的性質和內涵取決于對老年人及老齡化的界定,以某一年齡為尺度的老年定義的長期執行,使老齡社會的真實影響無法得到有效估計,一些誤導性認識更導致應對老齡化的諸多策略有失偏頗。隨著人口健康素質的不斷改善,工業化和城市化帶來產業結構及工作性質的不斷轉型,目前已有必要對“老年”和“老齡”進行重新審視,突破傳統上聚焦于生理年齡的單一靜態標準,形成可準確反映人口動態和社會現實的界定標準和分類依據,并在此基礎上調整有關的制度安排和政策體系。學界對此已做嘗試,(39)為縮小“老年人”概念的邊界及外延奠定了較好的學術基礎。在學界研究的基礎上,政府涉老機構以及統計部門應適度跟進,以形成官方定義和指標體系。目前在推遲退休政策大思路已出臺的背景下,政府可以首先嘗試把“退休年齡”的提法逐步轉變為“領取全額養老金的最低年齡”,以將“退休”的概念與“衰老”的意象脫鉤,并與相關政策互動,為重新定義老年及老齡化做好鋪墊。事實上,隨著現代社會的技術發展和生活方式變遷,養老金作為一種公共資源,其配置規則將日趨精確化和精細化,而與此同時,人類有效工作時間的提升空間亦日趨萎縮,因而應逐步將“退出勞動力市場”的權利(或部分權利)交由個體選擇,以支持老年人口(特別是相對健康年輕的老年人口)相對自主地參與社會發展過程并分享社會發展成果。

  更新定義的另一個重要作用是改變人們的傳統理念并進行文化升級,推動營造積極老齡化的社會氛圍。政府與社會應當積極引導公眾參與應對老齡化的討論,消除對于老齡化的過度解讀,弱化對老齡社會不必要的擔憂甚至恐懼。當突破原有的理論和傳統羈絆,我們將會對老齡社會有全新的認識,而且這種認識會不斷深化和更新,由此產生全新的應對策略和可用的應對資源。此外,中國文化中的死亡忌諱亦導致了在與衰老和死亡相關的問題上,公眾參與不足、制度設計趨于保守,學界和政府有必要引導公眾正視生命倫理,在關注“優生”的同時也要關注“優死”,高等教育與行業/職業教育中的相關專業應設置涉及生命與死亡倫理的課程,并加強社會宣傳教育。

  (二)構建常態統籌機制,為推動實現“整體性治理”奠定必要的行政基礎

  目前國家衛生健康委員會已成為協調我國老齡工作的主導政府部門,但從部委到地方涉及老齡治理的政府機構仍眾多。這體現了國家對老齡工作的重視,卻可能導致多頭審批、盲目設置、重復建設和無序競爭的局面,還可能使得政策接軌困難。現有的老齡事務協調機制亟須創新及升級,進一步充實和提高其效能,為推動并實現老齡社會的“整體性治理”進行必要的統籌。為此,有必要全面梳理我國各級政府、各類機構和各地區在老齡化治理上的資源投入、職權內涵、政策積累和發展目標,建立健全在信息交換與溝通、資源投入和共享、權力與責任調整、決策咨詢與參與、政策實施支援體系與網絡建設、政策效果評估等方面的跨部門和跨區域協作的行政統籌機制。

  以社區養老服務體系建設為例,社區在養老服務供給上具有天然的地緣優勢,目前政府已投入大量養老服務資源。然而由于條塊分割的體制制約,這些服務管理難以形成部門間的聯動與合力,資源浪費與資源短缺并存,資源整合利用效率低,信息碎片化嚴重。(40)同時,養老服務行業存在投資大、經營利潤空間小、回收周期長等問題,市場主體或社會力量介入社區養老服務領域的動機動因缺乏,養老服務的市場參與和社會參與不充分,服務專業化程度低。因而有必要在資源下沉和數據融合的基礎上實現社區養老資源的有效整合和服務供需雙方的精準對接,以破除碎片化并增強社區的輻射性。首先要做到的包括:強制性和自主性的信息公開、強制性或法定的決策咨詢與過程參與、共享數據庫建設、跨部門的標準制定以及協同研究和培訓等。這些工作的有效運作需具備社會工作專業資質的養老服務管理人員,既熟悉養老相關的政府政策,又具備較完善的醫療知識儲備和基層溝通經驗。基于老齡社會對這一專業人才隊伍的需求預測,有必要在高等教育培養體系中擴充福利社工培養方向,并在專業設置與培養方向上聚焦社區養老服務。

  此外,目前一些城市社區推行的諸如“時間儲蓄銀行”“老伙伴計劃”“為老服務券”“愛心呼喚鈴”等社會工作實踐,以及一些農村的“村辦養老”嘗試,大多不需要政府投入很多政策和資金成本,對政府服務進行了有益補充,在滿足老年人實際需要的同時,有效提高了老齡工作的社會參與度,亦有較好的宣傳教育功能,具備很大的推廣及扶持價值。將下沉在社區的政府投入與民間資源相整合、協同并統一管理,無疑是對“整體性治理”的生動注解。

  (三)重新詮釋“計劃生育”內涵,加快放開生育限制

  當前我國人口變動的主要矛盾已從過去的人口總量過大轉向人口結構快速老化,未來人口發展的風險聚焦于生育率和生育意愿的“雙低”,且育齡人群持續縮減已成定局。隨著老齡化的不斷深化,如果生育率長期過低,那么任何制度安排都難具持續性。因此應當對“計劃生育”基本國策作全新的詮釋,盡快從“按政策生育”轉型為“家庭自主生育”。新時代的人口戰略不應將“計劃生育”狹義化,“計劃生育”不等同于“只生一個好”或“只生兩個好”,更不等同于“限制生育”和“控制生育”,它依然是“有計劃的”,即倡導夫婦根據個體條件、家庭狀況以及對社會經濟環境的判斷而自主地決定其生育計劃,包括生育子女的數量和生育間隔。在未來的十多年間,中國育齡人群(特別是生育高峰期人群)的數量將快速減少,這為盡快調整生育政策提供了有利的時間窗口。生育政策的進一步調整可以有效遏制出生人口數的大幅下滑,平緩人口結構的過度波動,同時也將降低政府用于限制生育的行政成本,提高民眾對政府政策的獲得感。必須指出的是,盡管依靠放開生育數量限制并不能扭轉人口老齡化的基本趨勢,但可以為中國人口長期均衡發展創造更為有利的條件,并為未來世代贏得應對時間。近期應當盡快啟動對《人口與計劃生育法》的修訂工作,盡快取消有關計劃生育“一票否決制”和征收社會撫養費等制度安排,以盡可能減少限制生育的法規條例。

  與此同時,政府還應適時推出生育友好型家庭政策以優化生育養育環境,確立“有責任的家庭養育”這一政策立場,支持家庭更好地承擔養育培育子女的責任,阻斷貧困和愚昧的代際傳遞,讓育齡人群不僅“能生”,而且“敢生”和“想生”,以進一步挖掘生育潛力,真正實現人口政策的中長期目標。生育政策調整的目標之一本就是增加人力資本儲備以應對老齡化,良好的家庭功能是形成和發展優質人力資本的首要環境,尤其人力資本在新形勢下的新內涵(如社會能力、精神品質等因素)更與家庭有著千絲萬縷的聯系,生育政策和家庭政策有必要對此特別關注。

  (四)加強代際轉移支付研究,并強化對勞動人口的投資

  我國勞動收入的峰值年齡從2002年的40歲提前至2007-2009年的30-32歲,(41)年輕勞動力勞動收入的增幅顯著超過中老年勞動力。(42)與此同時,受益于近30多年來的經濟發展,中老年一代在此過程中積累了一定財富(如房產),這是以下幾代人都無法比擬的,這種收入與財富的代際差異將在未來一段時間長期存在,年輕人口依靠父輩家庭的支持在城市中購置房屋就是一個明顯的證明。盡管目前年輕人享受了更高的收入,但在財富積累方面不敵父輩。而隨著高等教育普及率和城鎮化水平的進一步提高,以及科技進步所推動的產業結構升級,在代際和諧的基礎上平衡收入與財富的關系,將為未來應對老齡社會財政壓力的同時創造出空間與時間。

  目前世界大多數國家實行的養老保險從實物經濟的視角來看都是靠后代養老的計劃,籌資模式的不同僅區別于未來老年人向年輕人索取物質產品(包括商品和勞務)的方式,養老金增長的物質基礎始終是下一代就業人口的增長及其勞動生產率的提高。我國當前的社會保險系統正面臨“系統老齡化”,(43)因此亟需開展前瞻性的制度設計研究,以保證我國社會保障體系在深度老齡化的過程中長期持續平衡。毫無疑問,投資人力資本和推動產業升級應成為我國老齡化應對中最重要的制度安排之一,即所謂“以質量換數量”的發展戰略。為實現這些目標并為制度創新及變遷提供條件,政府應將已收獲的“人口紅利”更多地投資于教育、衛生和福利等直接關乎未來人口勞動生產率的部門,并推動建立真正意義上的終身教育(學習)體系,將教育和學習貫穿于各個年齡階段的群體以及個體生命周期的各個階段,使勞動力始終保持與社會經濟發展相適應的知識和技能水平,以真正落實“積極老齡化”的戰略目標。

  (五)正視就業模式多元化現象,制定適合老齡社會發展的產業規劃

  隨著物聯網、大數據、高速鐵路、人工智能、機器人等技術的發展以及網絡經濟與共享經濟等經濟形態的創新,傳統經濟活動、經濟組織以及就業模式將經歷巨大沖擊,并可能在未來的20-30年間重組現有勞動就業市場,這為中老年勞動力的“再就業”和老年產業的發展提供了巨大的發展機遇。事實上,目前與老齡化相關的產業要素已經初現端倪,例如老年金融、老年照料及護理智能化等領域正在創造出大量全新的職業及崗位,有些工作甚至并不屬于傳統就業概念,而是以今天看來仍“非常規”的形式存續,現有的統計方法及統計口徑已無法準確反映當前社會的真實就業形態。

  在此背景下,公共政策應統籌政府、市場和社會的作用,創造有利的制度和政策環境,積極推動老年產業的快速發展,在此過程中為數量巨大的中老年勞動力提供適合老年人體力和腦力特征、能利用老年人所擁有的人力和社會資本的就業崗位,并避免卷入同年輕勞動力的競爭。鼓勵老年人口推遲退休,或在退休以后能夠繼續通過靈活就業和志愿者服務等方式最大限度地參與社會經濟的發展。需要指出的是,盡管老年人力資源開發成本較低,但發展適合老年人就業的產業仍然需要對老年人(尤其是年輕老年人)進行必要的教育投資和技能培訓,以提升老年勞動力的就業能力。這不僅是學習型社會的應有之意,也是中國從人力資源大國發展成人力資本強國的重要舉措,我們的全民教育體制應當也完全能夠為此而進行必要的改革。

  (六)強調“醫養護結合”,優先并重點解決失能失智老人的長期照護

  從中長期來看,人口老齡化造成的最大壓力不是老年人的生活費用,而是醫療費用。自2015年底以來,“醫養結合”的議題日趨升溫。然而對于老年人口中的絕大部分而言,最為迫切需要的并不是以診斷、治療和手術為主的醫療服務,而是日常生活照料和非治療性康復護理(如延緩慢性病發展或維持生理機能等),即“長期照護服務”。尤其當前我國老年人口的年齡結構仍非常年輕,20世紀50年代“嬰兒潮”期間出生人口進入高齡(80歲及以上)階段還有15年左右,這是完善我國養老服務體系的重要“窗口期”。在此期間,國家應在“健康中國”的大戰略中著重發展老年長期照護服務,強調“醫養護結合”,將其定位于“社會服務”而非“醫療服務”。西方發達國家的大量實踐已表明,除了必需的醫療服務之外,通過“社會服務”和“醫療服務”的不同途徑提供同樣的公共服務內容,前者費用平均比后者降低30%左右,(44)這在醫療服務資源緊缺的中國更是如此。

  還需要指出的是,我國目前養老制度安排的一個誤區是過于追求面面俱到,但缺乏重點突破。我們認為當前長期照護服務的重點對象應首先聚焦于失能失智老人,尤其是中重度失能失智老人。老年人失能失智狀態的出現和中重度失能失智老人的生存期都有較穩定的規律,且老年人在生命最后階段的生活需求相對穩定和有限,這都為提高政策命中率和有效性奠定了基礎。政府應著力推動機構、社區和家庭等多元化服務主體參與長期照護體系的運作,根據老年人失能失智水平設計不同的照護模式與之對應;充分考慮不同類型家庭的支付能力,靈活使用補貼、稅收優惠以及政府直接購買服務等政策工具,將潛在需求轉化為有效需求;并特別關注農村地區的失能失智老人照護問題。

  (七)在重構家庭政策的基礎上引導并支持現代家庭建設

  支持家庭建設應成為我國老齡化應對中的一個特色以及重點。這樣做不僅能短期收效,而且有助于政策體系的可持續發展。然而遺憾的是,我國現有的家庭政策及項目存有諸多缺陷,并大體上呈現“去家庭化”與“再家庭化”相博弈的矛盾特征,(45)不僅不能適應在家庭規模小型化、形式多樣化、功能網絡化等基本條件下的“現代家庭建設”,更不利于家庭在應對老齡化中發揮作用。考慮到中國的老齡化現狀,除了前文提及需盡快將生育政策調整與家庭政策完善相協調,國家更應在厘清政府、市場、社會和家庭的責任邊界的基礎上,嘗試以家庭整體作為基本福利對象,推行制定以家庭或家庭戶為單位的社會政策,并給予承擔養老或撫幼責任的家庭更多關注。對于有養老需求的中低收入乃至貧困家庭給予直接資助,將是中國反貧困戰略的重要內容,也是在新型城鎮化過程中平衡新農村發展的一個重要方面。

  此外,已有多項調查表明,目前“兒童照護服務”和“老年居家陪護服務”均供需失衡,尤其是多數城市青年都不得不依靠老年父母幫帶孩子,這不僅凸顯家庭服務缺位,還極大制約了老年人力資本有效開發,甚至在一定程度上導致了推行“延遲退休年齡”政策的困難。政府應著力扶持和規范家庭服務業,論證“政府購買服務”的可操作性,研究家庭服務專業化和職業化發展的策略,總結各地已有實踐,測試政策和項目的抗壓性、寬容性、可持續性和加總效應,并由此逐步建立效果評估體系以適時推廣完善。

  (八)善用“人口紅利”,并加強基本公共服務供給的區域均衡研究

  我國尚處于收獲人口紅利的最后“窗口期”,但城鄉和區域間人口轉變進程和經濟發展水平的差異使得不同地區常常面臨無法同時滿足收獲人口紅利所需條件的困境,機會窗口開啟的時間亦由此在城鄉和區域間依次推移,并主要以農村年輕勞動力向城市的流動作為橋梁來兌現紅利。政府應當在新型城鎮化和戶籍制度改革等基礎上進一步鼓勵有序的人口流動遷移,利用不同地區老齡化程度的差異,采取相應的錯位發展策略,盡可能延長不同地區人口機會窗口的開啟時期,最大限度地收獲最后的傳統紅利,并將之更多地投入教育和健康事業以使人口紅利實現從數量型向質量型的轉變。

  需要特別指出,傳統人口紅利的收獲條件是充分就業和足夠多的年輕勞動力,盡管我們已不再完全具備這些條件,但全球范圍內還有很大比重的人口紅利。隨著改革的深化和發展的繼續,中國國力正日益增強,如能利用有利的國際貿易和政治經濟環境,中國將可能在全球化的背景下收獲新的人口紅利。在過去的30多年中,發達國家借助對外直接投資等方式從我國人口紅利中獲益巨大。在未來的幾十年中,我們有理由認真思考如何才能從對發展中國家大量年輕人口的有效利用中獲益,并同時帶動當地經濟發展,實現雙贏。目前年輕勞動力資源豐富的國家大多在非洲和拉丁美洲,與西方國家相比,中國在這些地區的長期投入已形成了相對有利的環境。在全球化時代,盡管存在貿易保護主義的回潮,但全球經濟日益融合,對經濟利益和發展資源的爭奪在一定意義上也就是各國為應對老齡社會而進行資源配置的過程。中國有必要也完全可能突破國內經濟資源的限制,從全球化的高度思考我們的老齡社會應對戰略。

  此外,未來隨著中國人口紅利的逐漸衰減,人口老齡化與基本公共服務供給的區域差異將可能在不同區域的不同時期產生疊加效應,使其面臨人口加速老化、基本公共服務供需矛盾突出的雙重挑戰。因此,有必要前瞻性地統籌設計基本公共服務供給的區域協調與整合機制,這既是一種針對現有可能存在的資源錯位的糾偏機制,也可以作為一種規范與引導未來基本公共服務資源有序流動的優化配置機制,以保障并促進區域均衡發展。

  (九)老齡社會的應對不能離開對不平等現象的持續關注

  盡管目前學界對于各類不平等現象在老齡化背景下到底趨于惡化還是趨于弱化尚無定論,但對于這一動態議題無疑需要特別關注,并尤需重視當前的弱勢兒童和性別平等問題。

  現有政策較多關注如何提高出生人口數,但對如何提高已出生少年兒童的健康素質和人力資本則關注較少。中國現有的幾千萬留守兒童、殘疾兒童和貧困兒童的生存和發展狀況均堪憂,如果不能盡快改變這一狀況,對我國應對人口老齡化的挑戰將是一個不利因素。兒童發展不僅僅依賴于社會經濟和家庭收入的快速增長,更需要系統性的公共干預以及更大的社會公平。(46)應當始終堅持兒童優先原則和成長早期干預的基本方針,以健康和教育為戰略重點,以困難家庭為主要扶持對象,并針對不同地區與不同兒童群體設置差異化的政策主題與項目,從而動態適應兒童生存和發展的實際需要。我們的政策體系應從看重生育到關注養育,逐步完成從“多生”到“善養”的過渡。

  在老齡社會的應對中還需要關注女性群體的權益,社會分配的不均等往往與性別不平等問題相互交織。由于女性在生理壽命方面的優勢,目前我國各地女性平均預期壽命大多較男性長5歲左右,而高齡女性的身體狀況和寡居模式又加重了老年女性對公共服務和社會支持系統的依賴,但相關公共政策卻基本保持了所謂性別中立,這使得我國男性在醫療與養老公共轉移支付等方面相對于女性有絕對優勢。不僅如此,當前老年貧困群體正在趨于以女性為主,這在農村地區尤甚,部分農村中老年貧困女性的生存狀況較為惡劣,已成為地下宗教勢力滲透的重要目標,這一問題亟待關注。我們在制度和政策設計時應加強社會性別研究,避免女性長壽的生理優勢轉化為老年貧困的社會劣勢。

  綜上所述,中國人口老齡化的應對絕不是一種應急策略,必須更加注重多元主體的整合參與和經濟社會的長遠發展,在保證治理模式和公共政策可持續性的基礎上,將短期目標和中長期發展戰略結合起來。有鑒于此,在前述治理模式轉型和公共政策應對要點的基礎上,筆者認為還應進一步凝聚其共識。

  首先,人口老齡化給中國社會帶來挑戰的同時亦蘊藏機遇。中國在應對人口老齡化上具備“后發優勢”,與西方發達國家不同,我們是在信息化、網絡化的時代背景下進入老齡社會,尤其隨著中國特色社會主義進入新時代,中國乃至全球的社會經濟形態和結構已和西方發達國家進入老齡社會的時代截然不同,這一方面為中國積極應對老齡化提供了空前的契機與資源,另一方面也使傳統制度和政策操作的空間越來越小,必須深化改革不斷創新,而這些改革與創新亦將進一步挖掘和利用老齡社會的潛在機遇。

  其次,中國人口老齡化的治理模式需基于“中國思考”形成“中國方案”。中國的老齡化有其獨特的社會、經濟和文化背景,其發展進程也有別于其他國家的經驗。其治理模式應立足于中國社會、經濟和環境的現實,在全球化、市場化、信息化、新型城鎮化的時代背景下,按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,基于“中國思考”提出適合中國實踐的社會改革和制度重構方案,并逐步將“中國特征”轉化為“中國優勢”。

  再次,中國當前老齡社會治理需要新理念、新文化和新制度。傳統建立在年輕人口占絕對主體基礎之上的社會治理模式和制度安排架構需要根據老齡化的發展態勢作出相應調整及重構。每一個個體、家庭、社區、組織,乃至整個市場、社會和政府都必須在適應這種人口學變化的前提下更新或改變原有的生產生活方式、資源配置方式和制度安排結構,原有治理理念和治理模式涉及重新選擇,傳統文化和制度安排亦需要升級。考慮到當前的現實情境,還應將整體性(47)和可持續性作為其治理格局轉型的切入點和落腳點。

  又次,中國老齡社會治理應盡快形成全球視野。在人類社會走向持續而普遍老齡化的過程中,中國的人口老齡化有著舉足輕重的作用和特殊的發展進程。隨著中國老齡化的深化,其對人口及勞動力格局的重塑將逐漸轉化為對產業結構和經濟形態升級的強烈訴求,并進一步對全球產業布局和貿易結構產生影響。屆時的老齡化治理將突破國境限制而演變為全球治理問題,進而尋求全球范圍內的治理資源,對此應未雨綢繆。

  最后,正如本文所不斷強調的,作為一種全新且難以逆轉的人口和社會形態,人口老齡化已成為新的基本國情。歷史一次次地證明,機遇往往與挑戰共存。中國人口老齡化演進的過程與實現中國社會主義現代化強國的進程在時間上基本同步,“中國夢”的實現將以老齡化為時代背景之一,隨著其間全球社會經濟情勢的快速變化和現代科學技術的迅猛發展,中國的政治體制、經濟體量、人口規模、區域差異、文化傳統、家庭倫理等基本國情為我們應對人口老齡化提供了豐沛的資源稟賦和多元化的治理路徑。未來的中國老齡社會應是一個“不分年齡人人共建共治共享”(48)的社會,只有在這樣的社會治理格局下才能使每一個體都能夠保持身心健康、享有生活保障,并充分參與社會經濟發展過程,從而真正化解“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。(49)

  ①彭希哲、胡湛:《公共政策視角下的中國人口老齡化》,《中國社會科學》2011年第3期。

  ②聯合國2015年預測2050年中國65歲及以上老年人口為3.71億,比例為27.6%;郭志剛2012年預測2050年中國老年人口(65歲及以上)為3.54億,比例為25.2%;國家人口發展戰略研究課題組2007年預測結果為3.22億和22.7%;本研究用隨機概率預測中位數為3.65億和27.6%,80%的概率區間為3.23億-4.06億和25.4%-29.2%。參見United Nations,World Population Prospects,http://esa.un.org/unpp,2015-11-05;郭志剛:《重新認識中國的人口形勢》,《國際經濟評論》2012年第1期;國家人口發展戰略研究課題組:《國家人口發展戰略研究報告》,北京:中國人口出版社,2007年;等等。

  ③據筆者測算,2025年之后,老年人口結構將開始出現明顯的高齡(80歲及以上)比例增高、低齡(60-69歲)比例降低。

  ④筆者對不同出生隊列人口的分析及預測表明,新進入老年的人口在2019-2021年間顯著減少(對應1959-1961年出生人群),而生育政策調整后0-14歲少兒比例在此期間仍處于上升期。

  ⑤不少西方國家在尚未達到中國現有人均GDP水平時已建立起比較健全的基本社會保障制度。例如:2009-2012年中國經濟發展水平已與西歐12國(法國、德國、英國等)1965年相當,但這些國家均早于1960年建立了基本覆蓋全民的社會保障制度。參見陳友華:《關于人口老齡化幾點認識的反思》,《國際經濟評論》2012年第6期。

  ⑥《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,北京:人民出版社,2013年,第3、49-50頁。

  ⑦習近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》,北京:人民出版社,2017年,第44、49頁。

  ⑧燕繼榮:《社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋》,《北京大學學報》2017年第5期;李強:《怎樣理解“創新社會治理體制”》,《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第7期。

  ⑨竇玉沛:《從社會管理到社會治理:理論和實踐的重大創新》,《行政管理改革》2014年第4期。

  ⑩吳玉韶:《積極應對人口老齡化的幾點認識》,“應對老齡化的挑戰”高端圓桌會議論文,上海,2018年5月26日。

  (11)聯合國1956年確定將65歲及以上人口視為老年人口,此后又根據發展中國家的情況,提出60歲與65歲兩個老年標準。

  (12)Sergei Scherbov and Warren C.Sanderson,"New Approaches to the Conceptualization and Measurement of Age and Aging," Journal of Aging and Health,vol.28,no.7,2016.

  (13)IIASA(International Institute for Applied Systems Analysis)的Prospective Aging 重新定義老年標準為:人口平均期望壽命減去15年,即當人口的期望余壽小于或等于15年時視為進入老年期,該老年定義將會隨著人口預期壽命的持續延長而動態變化。參見Warren Sanderson and Sergei Scherbov,"Remeasuring Aging," Science,vol.329,2010; Warren Sanderson and Sergei Scherbov,"Rethinking Age and Aging," Population Bulletin,vol.63,no.4,2008.

  (14)例如“國家人口發展戰略研究”和“國家應對人口老齡化戰略研究”等大型決策咨詢項目,中國老年人口健康影響因素跟蹤調查(CLHLS)、中國健康與養老追蹤調查(CHARLS)和中國老年社會追蹤調查(CLASS)等大型追蹤調查項目。

  (15)彭希哲、胡湛:《公共政策視角下的中國人口老齡化》,《中國社會科學》2011年第3期。

  (16)Andrew Mason and Ronald Lee,"Reform and Support Systems for the Elderly in Developing Countries:Capturing the Second Demographic Dividend," Genus,vol.62,no.2,2006; Richard Jackson,Keisuke Nakashima and Neil Howe,China's Long March to Retirement Reform:The Graying of the Middle Kingdom Revisited,Washington:CSIS,2009;蔡昉、孟昕:《人口轉變、體制轉軌與養老保障模式的可持續性》,《比較》2003年第10期;鄔滄萍、王萍:《積極應對人口老齡化》,《求是》2009年第7期。

  (17)據筆者測算,15-59歲的傳統概念下勞動年齡人口規模在21世紀內預計縮減3億左右,其中2億的縮減將發生在近20年內,而與此同時,45歲及以上的勞動年齡人口比例將穩步上升。

  (18)Carl B.Frey and Michael A.Osborne,"The Future of Employment:How Susceptible Are Jobs to Computerisation," Technological Forecasting & Social Change,vol.114,2017; Anton Korinek and Jpseph E.Stiglitz,"Artificial Intelligence and Its Implications for Income Distribution and Unemployment," NBER Working Papers,no.24174,2017.

  (19)層疊化是指個體同時具備多種就業身份,可并行且相對獨立。例如互聯網經濟的發展已使傳統正規就業群體中的許多人同時具備了其他非常規就業身份,如利用業余時間開網店、代購、代駕、開網約車等。

  (20)據筆者對普查資料分析顯示,2000-2010年,我國城市老齡人口比重從6.36%升至7.68%,增加了1.3個百分點;鄉村則從7.10%升至10.06%,增加近3個百分點。鄉村現有老齡人口比重比城市高出三成,十年間鄉村老齡人口比重增幅更是高出城市1.3倍。無論從老齡化水平還是從老齡化發展速度來看,鄉村均遠遠高于城市。

  (21)朱勤:《城鎮化對中國城鄉人口老齡化影響的量化分析》,《中國人口科學》2014年第5期。

  (22)彭希哲、胡湛:《當代中國家庭變遷與家庭政策重構》,《中國社會科學》2015年第12期;胡湛、彭希哲:《中國當代家庭戶變動的趨勢分析——基于人口普查數據的考察》,《社會學研究》2014年第3期。

  (23)張文娟、魏蒙:《中國老年人的失能水平和時間估計》,《人口研究》2015年第5期。

  (24)2010年“中國城鄉老年人口狀況跟蹤調查”數據的老年人口失能率最高,達到13.31%;2011年“中國健康長壽影響因素跟蹤調查”數據的失能率最低,為10.48%;2010年“六普”數據的老年人口失能率為11.20%。參見張文娟、魏蒙:《中國老年人的失能水平到底有多高——多個數據來源的比較》,《人口研究》2015年第3期。

  (25)“勝利的成本”(Cost of Success)是指人類壽命提高(即所謂“勝利”)在帶來效益的同時也是有成本的,例如健康較差的高齡老人存活率提高就會給社會長期照料和億萬家庭生活質量帶來嚴峻考驗。一種更悲觀的理論則認為,老年人壽命延長同時使虛弱者存活將導致老年人群中殘障比例增加,是一種“勝利的失敗”(Failure of Success)。參見Yi Zeng et al.,"Survival,Disability in Activities of Daily Living,Physical and Cognitive Functioning among the Oldest-old in China:A Cohort Study," The Lancet,vol.389,no.10079,2017.

  (26)一般指個體或群體的實際壽命高于預期壽命所產生的財務風險。

  (27)鄭秉文:《中國社會保障制度60年:成就與教訓》,《中國人口科學》2009年第5期。

  (28)Diana Leat and Kimberley Seltzer,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,Basingstoke,UK:Palgrave Macmillan,2002.

  (29)竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第10期;陳振明、薛瀾:《中國公共管理理論研究的重點領域和主題》,《中國社會科學》2007年第3期。

  (30)敬乂嘉、陳若靜:《從協作角度看我國居家養老服務體系的發展與管理創新》,《復旦學報》2009年第5期。

  (31)OECD,Governance for Sustainable Development:Five OECD Case Studies,Washington DC:OECD Publishing,2002.

  (32)Stephen P.Osborne,Zoe Radnor and Greta Nasi,"A New Theory for Public Service Management? Towards a Services-Dominant Approach," American Review of Public Administration,vol.43,no.2,2013.

  (33)張秀蘭、徐月賓:《建構中國的發展型家庭政策》,《中國社會科學》2003年第6期。

  (34)胡湛、彭希哲:《家庭變遷背景下的中國家庭政策》,《人口研究》2012年第2期;彭希哲、胡湛:《當代中國家庭變遷與家庭政策重構》,《中國社會科學》2015年第12期。

  (35)Donald Cox and George Jakubson,"The Connection between Public Transfers and Private Interfamily Transfers," Journal of Public Economics,vol.57,no.1,1995.

  (36)WHO,Active Ageing:A Policy Framework,Geneva:WHO,2002; John W.Rowe and Robert L.Kahn,"Successful Aging," The Gerontologist,vol.37,no.4,1997;林卡、呂浩然:《四種老齡化理念及其政策蘊意》,《浙江大學學報》2016年第4期。

  (37)《人口研究》編輯部:《百年回眸:馬爾薩斯人口論的再評價》,《人口研究》1998年第1期;王豐、李中清:《摘掉人口決定論的光環——兼談歷史人口研究的思路與方法》,《歷史研究》2002年第1期。

  (38)需要說明的是,根據人口發展態勢適時調整生育政策對于應對人口老齡化十分必要,通過改變人們的生育行為可延緩老齡化的速度,平緩因出生數量波動而造成的對社會經濟的慣性影響,并為未來世代贏得應對老齡化問題的時間,但人口老齡化的進程不可能僅僅因生育政策的調整而得到根本性逆轉。

  (39)Warren Sanderson and Sergei Scherbov,"Remeasuring Aging";翟振武、李龍:《老年標準和定義的再探討》,《人口研究》2014年第6期。

  (40)周新宏等:《一門式社區為老服務體系的構造——兼論福利社工的社區嵌入》,江源論壇:中國社區居家養老服務模式專題研討會會議論文,上海,2017年10月14日。

  (41)Ke Shen,Feng Wang and Yong Cai,"Patterns of Inequalities in Public Transfers by Gender in China," The Journal of the Economics of Ageing,vol.8,2016.

  (42)其中兩個重要因素,一是年輕勞動力接受大學教育比例大幅上升,二是年輕的農村勞動力大量轉移至城市從事收入更高的非農行業。

  (43)即在社會保險參保人群中,待遇享受人群相對增加、繳費人群相對減少的現象。參見何文炯:《社會保險的系統老齡化》,“民生·治理”高峰論壇論文,杭州,2018年5月19日。

  (44)唐鈞:《中國老年服務的現狀、問題和發展前景》,《國家行政學院學報》2015年第3期。

  (45)彭希哲、胡湛:《當代中國家庭變遷與家庭政策重構》,《中國社會科學》2015年第12期。

  (46)阿瑪蒂亞·森:《為何要特別擔憂兒童發展?》,俞建拖譯,《中國發展研究基金會研究參考》第24號(總146號),2012年10月31日。

  (47)“整體性”有三層含義,一指治理主導者——政府自身的政策整合和機構聯動機制;二指政府、市場、家庭等不同主體的多元共治格局;三指不同群體和不同世代的共同參與。三者相輔相成,互構而共生。

  (48)聯合國于1995年針對全球社會發展問題制定了“不分年齡人人共享”的行動綱領,1999年又將其作為“國際老年人年”的主題,它呼吁不同年齡的人與人之間和諧相處。2017年黨的十九大報告明確提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”,高度重視社會治理問題。本文針對老齡社會治理將兩種提法予以結合。

  (49)習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》,第11頁。

  

作者簡介

姓名:胡湛 彭希哲 工作單位:

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