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論人類命運共同體構建中的和平擱置爭端
2019年11月09日 07:54 來源:《中國社會科學》(京)2019年第2期 作者:黃瑤 字號
關鍵詞:人類命運共同體/國際爭端/和平擱置爭端/不解決/國際合作

內容摘要:

關鍵詞:人類命運共同體/國際爭端/和平擱置爭端/不解決/國際合作

作者簡介:

  內容提要:研究人類命運共同體理念在國際法上的科學內涵和指導意義是一個重要課題,將人類命運共同體理念蘊含的豐富思想融入國際爭端的處理理論是非常具有實踐價值的切入點。目前國際爭端解決實踐遇到諸多困境,需要探索創新國際爭端處理的新模式和新思路。而和平擱置爭端是對現有國際爭端解決方式的重要補充。從法律視角對和平擱置爭端實踐進行概括和理論化,將人類命運共同體理念作為支撐和平擱置爭端的理論資源,有助于豐富并指導其實踐;同時,和平擱置爭端在推動構建人類命運共同體進程中可發揮積極作用。

  關 鍵 詞:人類命運共同體/國際爭端/和平擱置爭端/不解決/國際合作

  標題注釋:本文為中國社會科學雜志社和吉林大學合辦的“2018年法學前沿論壇”論題“新時代的法學理論”參會論文、作者主持的國家社會科學基金重大招標項目“南海斷續線的法理與歷史依據研究”(14ZDB165)階段性成果。

  作者簡介:黃瑤,中山大學法學院教授。廣州 510275

  在世界交往中發生國際爭端在所難免。從傳統國際法的訴諸戰爭解決爭端,到以1945年《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)為代表的現代國際法所確立的和平解決國際爭端原則,國際社會在禁止非法使用武力并推動和平解決爭端上取得了重大進步。進入新時代,面對可能產生重大變革的國際秩序和復雜多變的國際局勢,國際法學界應站在新的起點上,不僅要研究如何有效地和平解決爭端,還應關注如何更有效地管控爭端。因為,面對日趨復雜的國際糾紛,如果仍然以傳統的眼光只盯著“解決”,盡管單方面意愿想和平“解決”爭端,但有時可能因對方缺乏意愿或客觀條件所限難以達到,甚至可能使各方處于緊張態勢,最終不利于爭端的和平解決。而以穩定與發展為首要目標的“和平擱置爭端”(peaceful non-settlement of disputes,也可譯作“和平不解決爭端”)①實踐已應運而生而且在不斷豐富。和平擱置爭端是爭端方在合意基礎上達成的暫時凍結爭端、維持各方法律立場的一種爭端處理手段,是和平解決爭端原則的重要補充,它對于處理某些已成為“老大難”問題的爭端具有重要作用。

  人類命運共同體是中國提出的處理國際關系的倡議與構想,具有重要的理論和實踐意義,并越來越得到國際社會的高度關注。國際法是國際關系在法律制度層面的反映,是制度化和法律化的處理國際關系的原則、規則和制度的總和。本文著眼于國際法上的爭端處理制度,指出在當代國際社會正發生巨大變化的背景下,國際爭端解決實踐所遇到的困境,闡述和平擱置爭端模式的現實需要,并以構建人類命運共同體為導向,對和平擱置爭端實踐進行理論化,探討一種新的國際爭端處理觀,進而研究構建人類命運共同體與和平擱置爭端之間的互動關系。若無特指,本文所指稱的“爭端”專指國與國之間的爭端。

  一、和平解決國際爭端原則的內涵亟待豐富

  人類命運共同體理念的根本目標在于推動國際社會的和諧、合作與共贏。從國際法的角度理解人類命運共同體,并進而推動構建人類命運共同體,必然要考慮對國際上種種爭端的處理。何謂“爭端”?國際常設法院指出:爭端是當事國之間“關于法律或事實問題的不同看法,是法律或利益之間的沖突”。②在傳統國際法學的視野中,學者們一般關心的是如何和平解決爭端。然而實際上,無論是政治解決方法還是法律解決方法,啟動這些程序的前提都需要主權國家的同意,國際法并不能強制各國接受任何國家或國際機構的管轄,除非該國同意。一般來說,一國也沒有主動解決爭端的義務,無論是嚴重的法律沖突還是次要的政治分歧,除非該分歧已經足以威脅國際上的和平與安全秩序。③

  然而,爭端畢竟意味著對立和分歧,爭端的存續可能會導致國與國之間的關系惡化或局勢升級。在國家主權平等、缺乏高于主權權威的國際社會中,如何妥善處理好國際爭端,是每個主權國家在處理對外事務時須謹慎考慮的問題。從傳統的訴諸戰爭手段來解決國際爭端,到1945年《憲章》第2條第4款確立了在國際關系上禁止非法使用武力或武力威脅原則(簡稱禁止使用武力原則),國際社會已經在推動和平解決爭端道路上做出了極大的努力,并在《憲章》第2條第3款中確立了和平解決國際爭端原則,該條款規定:“各會員國應以和平方法解決其國際爭端,避免危及國際和平、安全及正義。”此原則對各國在處理國際關系問題時提出了一般性要求。

  冷戰結束以來,國際社會不斷發展和平解決國際爭端的各種機制和方法,對維護世界和平與安全起到了積極作用。然而,現有的國際爭端解決方法存在的局限性也是顯而易見的,特別是隨著國際實踐的發展,其局限性愈加明顯,和平解決國際爭端原則的內涵亟待豐富。

  首先,啟動任何和平解決爭端方法都受到國家同意原則的限制,④而且難以全面徹底地解決爭端。就談判方法而言,爭端方若無法對談判的議題達成一致,一方可以通過拒絕就全部或部分議題談判的方式限制談判的作用。就調解、調查、調停等有第三方參與的政治解決方法而言,是否允許第三方介入取決于爭端各方的同意,第三方的介入程度和范圍也受到爭端各方同意的限制。⑤至于國際仲裁、司法解決這樣的法律解決方法,國家同意對國際法庭或仲裁庭管轄權的限制更為明顯。例如,根據《國際法院規約》第36條和《國際法院規則》第38條第5款,國際法院可以基于條約、特別協定、單方面聲明或被告國應訴行為而獲得管轄權。這也就意味著爭端當事國有權通過簽訂條約、修改單方面聲明或者拒絕應訴來拒絕或者限制法院的管轄。實踐中,通過單方面聲明接受國際法院強制管轄的國家只有73個,而且這些國家都將涉及其核心利益的爭端排除在國際法院管轄權范圍之外。⑥又如,有不少條約規定了國際法院的管轄權局限于解釋和適用該條約的爭端。但這類爭端往往不是關涉純法律問題,這也就導致即便國際法院就特定爭端作出有拘束力的判決,這樣的判決對爭端國間關系的改善和問題的解決所作的貢獻也是有限的。例如,在美國政府基于數份條約針對伊朗啟動的“德黑蘭外交人質案”中,國際法院確認自身有管轄權并作出了最終的實體判決。⑦但是,正如伊朗政府主張的那樣,引發該案的原因在于美伊兩國之間“全部政治背景”,占領美國大使館只是其次要的側面,僅僅將這一法律問題進行裁判對解決伊美兩國長期的政治問題毫無助益。⑧最終,伊朗并沒有接受國際法院這個判決,該判決也沒有了結美伊兩國間長期性的政治爭端。

  其次,現有的國際爭端解決程序存在被濫用的風險。例如,根據1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第288條規定,只有關于《公約》解釋和適用方面的爭端才能啟用《公約》強制爭端解決的程序。然而,在菲律賓單方面提起的南海仲裁案中,菲律賓規避《公約》的限制,針對南海部分島礁的法律地位、海洋環境等問題提起針對中國的仲裁,試圖通過仲裁給中國方面施加壓力。但中菲之間南海問題的實質是南海部分島礁的領土主權問題,這些問題不在《公約》的調整范圍內,更不涉及《公約》的解釋或適用。⑨因此,依照《公約》附件七組建的仲裁庭無法就這些實質性問題進行裁判,誠如外交部在聲明中所指出的:“菲律賓濫用《公約》強制爭端解決機制,單方面提起并執意推動南海仲裁,是披著法律外衣的政治挑釁,其實質不是為了解決爭端,而是妄圖否定中國在南海的領土主權和海洋權益。”⑩可見,在一些涉及復雜問題的爭端中,在時機或條件不成熟的情況下,以“和平解決爭端”之名強行提交某種爭端解決程序,無益于問題的真正解決,反而可能使得緊張的態勢進一步惡化。

  再次,現行國際法體系缺乏有效的強制執行機制,不能確保爭端方主動、自覺地接受解決結果。在現有國際爭端解決方法缺乏強制執行機制的情況下,爭端方很可能選擇反悔或直接無視對其不利的協議或裁判。如果爭端一方拒絕接受解決結果,則往往是經歷了漫長爭端解決程序后,爭端方的權利及義務仍無從實現或履行,爭端方之間的關系未得以改善。只有當所有爭端方主動接受并履行解決協議或司法判決的內容時,該爭端才算徹底解決。(11)例如,在著名的“在尼加拉瓜境內針對尼加拉瓜的軍事和準軍事行動案”中,美國拒絕接受國際法院作出的管轄權決定、臨時措施命令和有利于原告尼加拉瓜的實體判決。該案最終是在20世紀90年代通過尼加拉瓜新政權主動放棄對美索賠主張的方式才暫時解決的。(12)不過,近年來,尼加拉瓜又在尋求重啟向美國索賠的機會。(13)誠然,在政治敏感性較弱的國際投資和國際貿易領域,強制爭端解決方法獲得了比較廣泛的支持,國際法也提供了一些執行機制和措施保障爭端解決結果的落實。然而,隨著近年來貿易保護主義抬頭、逆全球化潮流不斷涌現,貿易和投資領域的爭端解決機制也受到了越來越多的質疑和挑戰,其中相當一部分質疑或挑戰來自美國這樣的曾經支持者。(14)

  最后,解決爭端的法律裁決對復雜國際爭端的最終了結作用有限。一般而言,國際爭端依其性質可分為法律性爭端、政治性爭端和混合型爭端三種。法律性爭端是指爭端當事方有關法律權利的爭執,譬如,因條約解釋和適用、邊界劃定等而產生的爭端;政治性爭端是指爭端當事方涉及政治利益方面的沖突或對立。例如,因國家主權或領土完整受到侵犯而引起的爭端。至于混合型爭端,意指既關涉爭端當事國的法律權利,又涉及當事國政治利益的爭端。這類爭端在國際關系中居于多數,用法律方法解決這類爭端只能就爭端方之間的法律關系取得最終結果,而無法照顧到爭端方之間的政治利益的分配,也就難以取得“案結事了”效果。在國際實踐中,有的國際爭端解決需要比較長的時間,世界上存在著不少長期懸而未決的國際爭端。(15)實際上,一個國際爭端可能牽涉文化、宗教、歷史、語言等因素,國際司法機構難以對這些因素帶來的問題進行一一回應。正如美國學者理查德·彼爾德所言,一個國際爭端的部分方面可通過法律語言表現出來,但國際法院或法庭卻無法揭示爭端背后更為復雜深遠的沖突,因此一份針對法律爭端的判決對于化解整個沖突的貢獻有限。(16)

  可以說,正是由于存在這些不足,構建人類命運共同體理念才尤為重要和必要。在當今,如何從更宏觀的角度管控爭端,確定哪些爭端適合解決、哪些爭端不適合強行推動解決就顯得尤為重要。有鑒于此,國際社會應當改變過往以“唯爭端解決”論的國際關系處理思路,轉向以爭端管控為重點的新爭端處理觀,深化對和平解決爭端原則的理解,不斷豐富該原則的內涵,以適應新形勢發展的現實需要。而“和平擱置爭端”思想作為和平解決爭端原則的重要補充,可以為各國管控爭端提供有益的借鑒。

作者簡介

姓名:黃瑤 工作單位:中山大學法學院

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