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【文萃】比較公共行政視野下的美德日市場監管模式及其啟示
2019年10月16日 10:25 來源:《中國行政管理》2019年第5期 作者:劉鵬 鐘光耀 字號
關鍵詞:市場監管;監管型國家;府際關系;公共參與

內容摘要:2018年3月,《深化黨和國家機構改革方案》提出組建國家市場監督管理總局,實行綜合統一的市場監管體制。為了給我國的市場監管體制改革提供政策建議,本文從政府與市場、政府與社會、政府監管體制本身等角度對美德日三國的市場監管體系進行了分析和比較。

關鍵詞:市場監管;監管型國家;府際關系;公共參與

作者簡介:

  2018年3月,《深化黨和國家機構改革方案》提出組建國家市場監督管理總局,實行綜合統一的市場監管體制。為了給我國的市場監管體制改革提供政策建議,本文從政府與市場、政府與社會、政府監管體制本身等角度對美德日三國的市場監管體系進行了分析和比較。

  一、美德日市場監管中的政府—市場關系

  (一)美國——市場主導模式

  美國的市場監管體制建立于自由經濟體制基礎之上,表現出明顯的市場主導特征;市場監管僅是作為自由市場秩序的補充而存在,只有在市場運行違背自由競爭原則時政府才會介入。雖然美國的監管機構曾隨著羅斯福新政時期政府干預的加強而迎來了一段時期的快速增長,但這并未根本改變市場主導的特征。20世紀70年代以來,政府對市場經濟的監管和干預逐步減少,市場秩序監管逐漸被限定于反壟斷和消費者保護等領域,市場導向的監管體制再一次被確立。2017年,美國總統特朗普簽署行政命令開啟了新一輪的監管改革,市場的主導地位繼續被強化。

  (二)德國——社會市場模式

  德國的社會市場經濟模式,其核心目標在于實現市場自由同社會均衡的結合,突出特征為市場機制與政府引導并存:一方面,政府建立公平競爭的市場機制;另一方面,政府為居民提供社會保障。在社會市場經濟體制下,政府發揮的主要作用是搭建經濟運行框架并引導經濟運行結果,而核心監管任務是通過制度設計限制壟斷和不正當競爭,以維護市場競爭秩序。同時德國政府建立了強大的社會保障網絡,并通過調整經濟政策實現“經濟均衡”,使所有居民均可分享經濟成果。

  (三)日本——引導型市場模式

  日本早期主張通過國家強有力的經濟管制限制私人競爭。強制性的準入監管、無處不在的非正式監管和薄弱的反壟斷法體系共同構成了日本早期獨特的經濟發展模式,但也導致監管體制僵化和經濟發展的結構性矛盾日益突出。20世紀90年代,日本經濟陷入低谷,一場以“放松監管”為特征的監管改革運動逐漸展開。競爭導向的市場機制逐步引入,監管也由事前監管逐步向事后監管轉變;但改革采用“政監合一”的模式,監管機構和產業政策部門合二為一,使政府在市場運行中依舊發揮著重要的作用。日本的監管體制中政府依舊較深入地介入市場的運行,重視政府與公營企業的作用,擁有較大規模的經濟官僚隊伍,因此日本的市場監管可界定為引導型市場模式。

  二、美德日市場監管中的機構設置

  (一)美國——獨立模式

  歷經多次調整,美國的市場監管體系形成了以獨立監管機構為主體的模式。(見表1)

  據2018年《美國行政機構手冊》,美國承擔監管職能的獨立監管機構有共24個。在人事方面,監管機構實行委員會集體負責制,委員會成員由總統提名并經參議院確認。在經費方面,部分監管機構雖然有一定的收費,但主要來源是財政撥款,并接受管理和預算辦公室的審核。在監管決策方面,監管機構往往集行政權、半立法權和半司法權于一身,執行職能時可獨立行使調查、裁決、司法執行等多項職權。

  除了占主導地位的獨立監管機構以外,美國還有少量承擔市場監管職能的監管機構設立在行政部門內部。它們擁有較多的正式權力,但是相較于獨立監管機構獨立性相對略低,制定的規則和計劃均需受到上級部門的審查。

  總體而言,美國的市場監管機構在機構性質和監管決策等方面均表現出較強的獨立性。

  (二)德國——內設半獨立模式

  德國市場監管機構的設置呈現出“內設半獨立”的特征:在形式上為內閣部門的下屬機構;在運行上實行決策自治,擁有較大的自由裁量權。(見表2)。

  這些監管機構在聯邦層面獨立地承擔監管職能:部門主權支配著監管機構的日常決策,各機構可基于本機構的專業判斷獨立做出監管決策,無需接受外部指令。

  但是,即使上級內閣部門的干預較少,監管機構只能算作一定意義上的半獨立機構,體現在內閣部門對于其的人事、預算控制、指令監督等方面:各內閣部門保留了對各監管機構的人事任免權和預算控制權;監管機構的權力需要受到技術性監督,上級內閣部門可以通過發布“一般性指令”改變監管決策,但內閣各部一般只是在重大決策或者危機狀態下才會介入。

  總體而言,德國的市場監管體系是典型的內設半獨立模式均,機構被賦予了較高的獨立性、決策和管理自治,但同時受內閣部門的監督。

  (三)日本——混合模式

  自改革以來,日本的市場監管機構逐漸形成內設和獨立兼具的混合設置模式:市場監管職能多由內閣各省廳內設立的各機構承擔;政府建立起一批承擔執行事務的部門外局和獨立行政法人,(見表3)。

  外局和獨立行政法人是為了讓決策和執行功能的分離,實現政府機構精簡和效率提升。這兩類機構均是在主管省廳之外獨立運營,在承擔職能時基于專業知識自主決策,且在組織管理上自主運營、自負盈虧。但是,內閣主管部門對其進行財務及人事控制。

  日本對于監管機構的理解是“獨立于被監管企業”。在此理念的指引下,日本保留了內設模式的監管機構,逐漸形成了多類監管機構于一體的市場監管體系,可以界定為混合模式。

  由此可見,對于以上三個國家的監管機構設置,我們可以從人事任免、財務預算、決策過程三個方面的獨立性進行綜合比較。(見表4)

作者簡介

姓名:劉鵬 鐘光耀 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張振)
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