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構建學前教育質量保障體系的國際趨勢研究
2019年11月06日 08:54 來源:《東北師大學報:哲學社會科學版》2019年第1期 作者:姚偉 許浙川 字號
關鍵詞:學前教育質量;質量保障體系;國際趨勢

內容摘要:為了推動學前教育質量向高水平邁進,世界各國紛紛在本國國情基礎上建立學前教育質量保障體系。

關鍵詞:學前教育質量;質量保障體系;國際趨勢

作者簡介:

  作者簡介:姚偉,女,東北師范大學教育學部教授,中國基礎教育質量監測協同創新中心東北師范大學分中心教授,博士生導師,教育學博士(吉林 長春 130024);許浙川,男,東北師范大學教育學部教育學原理博士研究生。

  內容提要:為了推動學前教育質量向高水平邁進,世界各國紛紛在本國國情基礎上建立學前教育質量保障體系。縱觀世界各國學前教育質量保障體系,呈現著三大發展趨勢:保障重心上移,中央政府承擔更多責任;保障主體擴容,更多利益主體參與保障;保障功能完善,從質量問責向質量問責與質量改善兼具邁進。

  關 鍵 詞:學前教育質量 質量保障體系 國際趨勢

  基金項目:北京師范大學中國基礎教育質量監測協同創新中心課題(2018-03-022-BZPK01)。

  讓幼兒接受高質量的學前教育成為當前世界各國共同的追求。2015年5月在韓國仁川召開的“世界教育論壇”通過《仁川宣言》,宣言提出“我們鼓勵提供至少1年高質量的免費和義務的學前教育,讓所有孩子都有獲得高質量兒童早期發展、看護和教育的機會”[1]1-5。2015年聯合國教科文組織發布的《2030教育行動框架》將提供高質量的學前教育作為聯合國可持續發展目標當中的一個子目標,將其納入容納性、公平性與高質量的全民終身教育體系中[2]。為實現高質量的學前教育,世界各國都努力構建或完善學前教育質量保障體系。學前教育質量保障體系是以政府為首席的利益相關者協同參與,運用質量保證、質量審計、質量監測等多種手段以改善學前教育質量的綜合系統。

  為了科學合理建立學前教育質量保障體系,我國需要突破當前學前教育質量保障中的窠臼。第一,質量保障地方化。我國學前教育管理體制實行“地方負責、分級管理以及各有關部門分工負責”的形式。政府間職責劃分的不明晰,導致學前教育管理的地方化。地方政府間的經濟社會發展水平有相當差距,學前教育資源的空間聚集直接導致學前教育區域發展不平衡,教育質量參差不齊。第二,保障主體單一化。我國長期以來實行計劃經濟體制,政府統攬國家各項事業的計劃與分配。即使進入社會主義市場經濟體制,制度慣性的作用依然強大。在我國很多地區,教育行政部門仍然是學前教育質量保障的唯一主體。第三,保障功能懲戒化。學前教育質量評估以質量結果的獲得為獎懲的依據,而缺乏對質量的深入支持。這主要是由于管理主義傾向及學前教育質量保障專業力量不足所致。研究構建國際學前教育保障體系的發展趨勢,有利于我們把握學前教育質量發展動向,并為我國學前教育質量保障體系構建提供相關國際經驗。

  一、保障重心上移:中央(聯邦)政府承擔更多責任

  政府作為一種社會公權力的重要代表,其公共職能就是為社會全體公民提供充足而優質的公共產品,為社會公共事務提供公平公正的公共服務[3]33。財政學家馬斯格雷夫提出了有益品理論,認為通過政策制定干預個人消費提高的物品就是有益品。隨著有益品理論的豐富和發展,他將教育定義為一種有益品,認為國家必須促進教育的消費[4]28。國家比起個人和家庭,更能充分獲取信息并了解投資教育的有效意義。因此,政府在教育領域要發揮主導性作用。聯合國教科文組織發布了2017-2018全球教育質量監測報告《教育的責任:我們的承諾》,強調了各國政府有責任普及優質教育,并強調問責制對于實現這一目標不可或缺[5]。該報告延續了教科文組織對政府在教育中責任履行的重要意義。

  具體到學前教育質量保障來說,中央(聯邦)政府積極參與學前教育質量保障主要基于兩個方面的思考。一方面,學前教育階段是整個教育體系中投資回報率最高的階段,政府投資學前教育有利于“構筑國家財富”。美國高瞻佩里幼兒教育項目中的成本收益顯示:“在考慮通脹因素的情況下,實驗組被試27歲時,對學前教育每投入1美元能夠獲得7.16美元的收益;實驗組被試40歲時,對學前教育每投入1美元就可獲得17.07美元的收益,學前教育的投入回報率大幅增長,其中4.17美元是對個體成長的回報,12.90美元是對社會公共的回報,體現在社會福利、補償教育、預防犯罪方面投入的降低以及納稅的增加”[6]1-4。另一方面,中央(聯邦)政府參與學前教育有利于推進區域教育公平。學前教育是一項地方性和福利性很強的事業,在國外州縣政府承擔著學前教育的主要責任,而在國內學前教育責任主要由縣級政府承擔。這在學前教育管理體制方面就造成了學前教育不平等的邏輯必然。經濟發達的區域在學前教育投入以及學前教育資源的吸納能力相對就比較強,反之貧困落后地區就比較弱。為此,就需要層級更高的政府統籌配置學前教育資源,例如建立學前教育財政轉移支付制度、實施落后地區學前教師政策傾斜、合理分配政府間的職責。

  《強勢開端Ⅳ:學前教育質量監測》顯示在學前教育質量監測系統的建立過程中,各國政府開發國家標準與管理條例、開發國家監測框架、使用標準化的監測工具[7]203。OECD國家將質量監測上升到了國家高度,對監測系統進行頂層設計以體現國家意志。《強勢開端2017:OECD早期保教中的關鍵指標》顯示在課程建設方面,為了打破課程之間相互隔離的狀態,各國強化中央政府的介入,制定國家課程標準,超過半數的OECD國家建立課程與管理ECEC綜合體系[8]8。

  澳大利亞政府對學前教育質量保障的力度不斷加強,集中表現于聯邦政府對教育質量保障體系的極大參與。2012年1月1日,澳大利亞《學前教育及兒童保育國家質量框架》(以下簡稱《國家質量框架》)開始正式實施。澳大利亞雖然是聯邦制國家,但是新政策將學前教育提升到了國家戰略層面。《國家質量框架》包括了《國家質量標準》《幼兒學習框架》和《學齡兒童保育框架》,各州及自治領地采用統一的標準來進行質量保障。在聯邦議會的批準下,2010年10月5日,獨立的法定機構澳大利亞兒童教育和質量管理局成立,統一監管全國學前教育質量問題。《國家質量框架》的實施、相關法律法規的頒布、對全國幼兒教育和保育機構實行統一質量標準、頒布全國統一的幼兒學習標準、對全國和地方的教育和保育質量管理局統一監控等措施體現了澳大利亞幼兒保教管理體制由典型的分權型向“準中央集權制”靠近的趨勢與特點[9]14-20。

  加拿大聯邦政府與省/特區政府在2003年簽定《早期學習與兒童保育多邊框架》,由聯邦向省/特區政府從資訊提供、費用補貼、質量保證體系、投資與運營補助、培訓與專業發展、提高師資待遇等一系列服務菜單中選擇學前教育支出項目,學前教育作為專項內容正式進入國家政策議程[10]55-65。2008年加拿大聯邦教育廳長理事會發布《2020年加拿大學習》,把學前教育作為聯邦教育發展的四大領域之一。

  20世紀下半葉,美國聯邦政府也開始大力參與到學前教育的質量保障中來。在立法方面,20世紀90年代以來,相繼頒布一系列有關學前教育的法案,例如《兒童早期教育法》《兒童保育與發展固定撥款法》《美國2000年教育目標法》《不讓一個孩子掉隊法》《所有兒童都成功法》等。在行政方面,奧巴馬政府為了克服當時美國經濟的窘境,緩解學前教育的公平與質量的問題,大力改革與發展學前教育,政府設立了總統直接領導的專門行政領導機構——總統早期學習委員會,該機構將極大促進聯邦政府在學前教育普及、學前教育發展規劃、統籌政府間合作、質量監管等方面發揮重要作用[11]。與此同時,美國聯邦政府對處境不利兒童實施了“強化計劃”(STEP UP)。對公立學前、“開端計劃”和特殊教育等項目,2012年聯邦政府、州政府和地方政府分別投入128億美元、258億美元和208億美元[12]141-147。而2005年的投入分別是33億美元、176億美元、165億美元。

  澳大利亞、加拿大、美國等聯邦制國家的教育職權通常由州政府履行,導致各州之間學前教育體系各異、質量參差不齊,阻礙著學前教育事業發展與學前教育質量提升。為此,聯邦政府積極介入,以更加高位的方式進行頂層設計與長遠規劃。對以中國為代表的中央集權型國家而言,學前教育發展是由中央委托地方管理的模式,中央政府對學前教育的關注與支持相應減少。區域質量發展不平衡的暴露,需要由高位政府的協調參與,中央政府開始積極介入學前教育質量的保障。上位政府的參與顯然成為了重要的國際發展趨勢,而更為根本的是,如何協調政府間的權責關系。

作者簡介

姓名:姚偉 許浙川 工作單位:東北師范大學教育學部

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:畢雁)
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