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社區空間秩序重建:基層政府的空間治理路徑 ——基于J市D街的實地調研
2020年02月27日 10:17 來源:《求實》(南昌)2019年第4期 作者:周晨虹 字號
關鍵詞:空間治理/空間秩序/權力空間/生活空間/文化空間/城市治理/城中村改造/拆遷補償/政府治理/社區共同體

內容摘要:

關鍵詞:空間治理/空間秩序/權力空間/生活空間/文化空間/城市治理/城中村改造/拆遷補償/政府治理/社區共同體

作者簡介:

  內容提要:從空間治理的視角來看,城中村改造是在政府主導下從失序走向有序的空間再造過程。城市基層政府的空間治理能力,決定著急劇轉型中多維社區空間的秩序建構。基于J市D街城中村改造的實地研究發現,政策執行、制度規制與文化引領構成基層政府空間治理的實踐維度與行動邏輯。城郊街道以調適性政策執行對村莊利益空間進行政策引導;在博弈與合作中對村莊權力空間加以規制;通過運用“地方性知識”以及促進村莊集體認同與規范,重建生活空間變遷中的文化秩序。為了實現城鄉空間有序銜接、有機融合的空間治理目標,應著力提升城市基層政府的空間治理能力;強化城郊街道黨工委與社區黨組織的領導動員能力;提升城郊街道統籌協調城鄉發展的政策執行能力以及促進城鄉融合與參與的文化引領能力。

  關 鍵 詞:空間治理/空間秩序/權力空間/生活空間/文化空間/城市治理/城中村改造/拆遷補償/政府治理/社區共同體

  項目基金:國家社會科學基金一般項目“城市化加速背景下城市邊緣社區社會風險及其治理研究”(16BSH021)。

  作者簡介:周晨虹(1965- ),女,江蘇泰興人,濟南大學政法學院教授,主要從事政治社會學與社區研究。山東 濟南 250022

  作為一個歷史過程,城市化貫穿于時間維度中,也發生在一定的地理空間中。空間是可以將經濟、政治、文化子體系重新加以辯證整合的一個新的視角[1]。城中村作為由鄉村向城市轉變的“過渡型社區”或“城市邊緣社區”,是觀察我國城市空間生產與空間治理的重要實踐場域。作為處于城市邊緣區、半城市化區或者說城鄉結合部的村莊,城中村折射出城鄉交錯、碰撞、沖突的空間特征,體現著作為感知的距離和想象的統一的城鄉“中心-邊緣”的關系[2]。城中村改造的空間秩序建構,反映著城市政府、市場與社區等多元主體互動的空間治理結構與動態演進。作為空間治理網絡的核心與主導,城市基層政府的空間治理能力,決定著城鄉有序銜接、有機融合的社區空間秩序建構。城中村改造可以說是在政府主導下從失序走向有序的空間再造過程。

  一、空間與秩序:城中村改造的空間治理視角

  空間與秩序具有天然的內在聯系。在《空間的生產》一書中,列斐伏爾闡釋了空間與社會變遷之間的內在關系。時空是社會實踐不可分割的部分,空間作為社會生產,只有在特定的社會背景下才能被理解。空間并不是一個放置社會的平臺或容器,而是通過一定時間的社會行動和互動而生產出來的動態過程展現。列斐伏爾將空間理解為“社會秩序的空間化”,這種空間化涉及人類社會關系的重組與建構[1]。無論是從空間的視角出發,還是從治理的視角出發,空間治理都有一個核心目標,即人文地理學和社會學所共同面對的一個共同的“秩序問題”[3]。空間作為社會秩序的媒介,對于社會秩序的生成、維系和變革一直起著建構或解構性作用,空間是社會秩序得以可能的必要條件[4]。

  20世紀90年代以來,在西方新公共管理運動的影響下,空間治理成為分析城市規劃領域的社會互動與公共參與的重要理論框架。空間治理涉及到城市規劃與建設過程中特定部門和城市中不同角色之間的合作、規則或公共事務的處置等。治理具有空間性,不僅因為治理總要面對實在的空間問題,而且治理的行動網絡也是通過特定的空間關系生產出來的[5]。在快速城市化的嚴峻挑戰下,空間治理的多中心取向與秩序建構取向具有內在的一致性。空間治理不僅反映多元治理主體的空間資源使用與收益的分配和協調,而且也具有維護空間生產的社會公正與秩序的價值取向。空間治理是政府、企業、社會、市民等不同主體之間,為實現城市空間的合理配置、城市風險的有效防范以及城市空間的公平正義所形成的治理結構與治理過程[6]。在城市空間成為一種巨大社會資源的背景下,圍繞空間生產所進行的社會關系重組與社會秩序的建構[7],更是城市空間治理的核心議題。

  在我國快速城市化的進程中,城中村作為城市與農村相遇的空間,是一個最有價值與壓力最大的社會空間,也是一個社會治理過程中混亂和機會并存的空間。如果說從農村向城市的轉型是一種秩序向另一種秩序的轉變,失序則表示社會發生了快速的變遷[8]。在城市向其邊緣的農村地區擴張的過程中,城市不斷將鄉村整合進城市的政治、社會、文化和經濟網絡之中,城中村或城郊村成為城鄉關系緊張與沖突風險高度集聚的空間區域,極易出現多維社區空間失序現象。正如有學者指出的,城中村的自然空間、社會空間和文化空間均處于失序狀態,導致城中村居民社會認同不斷解構,社會秩序面臨危機[4]。城中村作為城鄉二元結構之間獨特的“第三空間”[9],也是一個“權力博弈的空間”[10],同時又是一個充滿對抗、沖突與變革的“失序的空間”。

  20世紀90年代以來,關于城中村改造的研究多聚焦于城中村的問題與改造模式、村民的市民身份與社會保障以及土地與房地產開發等問題[11],而對城中村改造中基層政府的角色功能以及治理實踐的研究還相對較少。同時,關于城中村改造的研究大多從村莊層面去觀察正在發生的社區空間過程,還缺少基于行政區劃的空間維度的實證研究。基層政府在城中村改造的空間治理過程中如何發揮其主導性的角色功能,需要在實證層面進行深入研究。規劃實踐與政治動員都發生于特定政治與行政邊界所限定的絕對空間之中[12]。在屬地管理體制下,城中村大多被納入城郊街道辦事處的行政管理范圍內。從城郊街道治理的視角出發,有助于考察城市邊緣社區空間治理所特有的政策路徑與行動邏輯,探索提升基層政府空間治理能力的現實途徑。

  本研究將基層政府定位于城郊街道辦事處。街道辦事處作為我國設置在城市最小的行政區劃——街道的管理組織,其規范制度屬性是城市基層政府的派出機關。街道辦事處雖非一級政府,但是在實際運作中承擔著一級政府的職責,成為城市基層社會管理的主要責任者和組織者。位于城郊的街道辦事處多由“鎮改街”而來,其轄區內的社會活動與制度設置本身就具有城鄉混合的性質,既承擔著城中村改造任務,又兼具新城市社區建設以及鄉村治理等職能。本研究以J市D街為研究對象①,于2018年7月—12月,采用深度訪談、非參與式觀察以及政策文件分析等質性研究方法,就D街3個村的城中村改造進行了實地調研。期間與D街的主要領導以及相關工作人員、村“兩委”成員與村民進行了多次座談與個別訪談。

  D街位于J市的西南部,街道政府所在地距離J市外圍環線僅10分鐘車程。轄區內有22個村莊和1個社區,面積78.7平方公里。街道常住人口7.9萬人,農業人口占80%~90%。20世紀80年代,D街還是J市L縣的一個鄉鎮。2000年初,整建制劃歸J市S區,并于2007年通過“鎮改街”成為S區的一個街道辦事處。2014年4月,J市政府開始啟動大規模的城中村改造工程。D街的5個村被劃入城市規劃區,并作為主城區的六個片區之一。從2015年到2018年三年間,D街順利完成了3個村的整村拆遷,拆除房屋40萬平方米,拆遷人口達4000多人。一個占地約16.6平方公里的商用居住片區正在規劃與建設之中,用于回遷安置的十多棟樓房已拔地而起,一個新的城市社區空間已展露雛形。

  二、社區空間失序:J市D街城中村改造的案例背景

  快速擴張的現代化的中心城市與城市邊緣區處于一種共生關系,城市邊緣區對于中心城市的社會福利與經濟增長至關重要[13]。但城市邊緣區處于城市蔓延地帶,卻不是簡單的城鄉混合,而是一種持續的流動和變革過程[14]。混亂無序的建筑空間與土地使用狀況,成為城市邊緣區可感知的空間失序表征。

  20世紀90年代以來,D街的轄區內有很多城市設施工程正在規劃建設,這些項目工程涉及到很多村莊的土地征收與房屋拆遷。在每一項政府重點工程的進展過程中,村莊違章加蓋房屋的問題都會不斷升級。村民在平房上加蓋的樓房并不用來居住,也不進行內外裝修。這些似乎永遠沒有完工的樓房成為城郊村莊一道獨特“風景”。村民在院落中盡可能多地建造房屋,整個村莊被加蓋房屋填滿,混亂不堪。大量違章建筑的存在,不僅導致社區居住環境混亂,同時也帶來了諸多安全風險,違法建設所引發的人員傷亡等嚴重安全生產事故時有發生。D街就曾發生過因加蓋樓房坍塌、死傷近10人的事故,一度引起J市對城郊農村違法加蓋現象的高度關注。

  城市的快速擴張對城市邊緣社區的經濟秩序也產生了極大影響。城中村或城郊村的土地利用長期處于混亂無序的狀態。有些村莊將集體土地私自批給村民作為宅基地并收取一定的使用費,由村民在宅基地上自建住房。有的村民將以非正規方式獲得的宅基地作為建設廠房用地,所得利益全部歸村民個人。而在拆遷時多得的宅基地又獲得了可觀的拆遷補償。這些在集體土地或宅基地上違章建設的廠房和進行生產經營的小企業,不僅在土地使用上存在違法違章現象,而且有些環保不達標的企業對周邊生態環境造成了嚴重的污染。

  感知的空間作為建成環境是一個物質性得以生產的過程[15]。社區物質空間失序,實際上反映著深層次的社區利益空間、權力空間以及生活與文化空間等多維空間失序。在D街的調研中筆者發現,在轄區內有舊村改造或市政重大工程的年度,信訪案件呈明顯上升趨勢,重復上訪的數量和結案難度都在增加。雖然大多數村民上訪都有其正當的利益訴求,并在街道層面得到妥善解決,但也有一些案件越級上訪,甚至采用過激、非法手段,導致基層社會治理的壓力明顯增加。在城市邊緣相對狹小的社區空間中,利益相關者的高度參與、利益沖突與權力角逐顯性化所造成的多維空間失序現象,成為以城中村改造為載體的城市空間治理所無法回避的現實困境。

  20世紀90年代末,D街的一些城中村進行了由村集體主導的舊村改造,即由村集體出資或者對外招商引資,制定拆遷方案和規劃設計,進行舊村拆遷和新村建設。由于村集體的經濟實力和專業能力有限,這些由村集體主導的舊村改造并沒有達到理想的空間治理效果,相反,卻給后來政府主導下的城中村改造留下了很多隱患。如,村集體建設的小產權房占用政府提供的保障房土地資源,減少了以村集體名義獲得的保障房收益。同時,由于不符合城市規劃,市政設施不配套以及與周邊安置房社區不協調,這些小產權房又會成為政府下一步改造的目標,無形中增加了政府的改造成本,進一步加劇了城中村的空間失序現象。

  2014年開始的J市城中村改造,可以說是一種典型的政府主導模式。政府主導的城中村改造已不是簡單的村莊拆遷過程,而是一個由政府綜合統籌、促進城鄉協調與可持續發展的空間治理。J市政府將城中村改造的目標定位于實現“村民變市民、集體土地變國有土地、集體經濟變股份制經濟、村莊變社區”的四個轉變,因而,城中村改造的目標已不僅限于村莊拆遷所帶來的社區物質空間轉換,同時也蘊含著社區經濟、政治、社會與文化空間的全面變革。

  在政府主導的城中村改造模式中,房地產開發企業已不再直接面對拆遷村莊與村民,政府所動員的行政和平臺資金成為城中村改造強大的推動力量。具有市場性質的投資主體,即市、區級投融資集團成為城中村改造的投資主體,由其負責編制規劃方案,并負責項目實施。作為城中村改造的政策制定者與指導監督者,J市政府成立了市領導小組作為最高領導機構,負責研究制定規劃和政策。而直接的責任主體與實施主體則是區政府,負責城中村改造的各項具體工作。

  作為區政府的派出機構,城郊街道辦事處成為處于城市政府與拆遷村莊之間的中介主體,承擔著承上啟下的連接、溝通、協同與實施功能。作為行政發包體制下的“最后承包方”[16],城郊街道承擔著市區政府逐級發包的指標任務。在“晉升錦標賽”激勵模式下,城郊街道具有較強的內在動力推動城中村改造的空間治理過程。在S區政府考評城郊街道工作的30多項指標中,“項目拆遷建設”所占的權重僅次于街道財源建設。作為市、區政府與拆遷村莊之間的連接者,城郊街道成為城市邊緣社區空間治理網絡的關鍵主體。

作者簡介

姓名:周晨虹 工作單位:濟南大學

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