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完善中國金融科技監管
2019年03月20日 08:50 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:張揚 黃嘉平 字號

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  近年來,金融科技(FinTech)作為一個獨立詞匯躍入大眾視線,意味著將其歸類于傳統金融或新興科技,已不能表達其獨特屬性。根據相關國際組織(FSB、IOSCO)與一些發達國家金融監管機構(NEC、FCA、MAS)的定義,金融科技被視為科技賦能所導致的金融創新活動,科技是推動力,金融創新才是其本質特征。2010年以來,以互聯網金融為代表的科技驅動金融創新的活動層出不窮,逐漸引起各國金融監管部門的關注。中國作為全球金融科技規模最大的市場,近兩年來呈現出兩大特征:一是互聯網金融暴露出了行業性風險,P2P平臺倒閉事件頻發;二是以ABCD(AI、Block chain、Cloud、Big Data)為核心技術驅動的金融創新異常活躍,金融科技投融資規模在全球占比過半。如何在降低互聯網金融風險的同時,又不扼殺合理的金融科技創新活動,是金融監管部門面臨的挑戰。由此,區別于傳統方式的金融科技監管呼之欲出。

  正式進入宏觀審慎監管視野

  中國經過了2015—2017年金融創新的快速擴張期,伴隨著資產價格的泡沫化趨勢,信用擴張所帶來的債務不可持續性在2018年開始顯現。為了防止“明斯基時刻”出現,2018年上半年,監管部門開始著手轉變金融監管方式,體現在宏觀和微觀兩個層面,金融科技監管均在其中扮演重要角色。

  金融科技被納入宏觀審慎監管目標。區別于微觀審慎監管關注單個機構在某個時間點的風險,宏觀審慎監管關注的是金融體系的總體風險,包括兩個維度:時間維度重點關注風險隨著時間的演變情況;而空間維度,關注風險在金融體系內(具體時間點)的分布情況。2008年,次貸危機引發的全球金融危機,在時間維度證實了資產價格(房地產)波動對金融與經濟的負面影響,在空間維度證實了局部風險(次級貸)對金融體系整體風險的沖擊。2015—2017年,中國的房地產價格快速上漲,“影子銀行”快速膨脹,在金融體系的時間與空間維度上均累積了巨大風險。其中,“影子銀行”被視為資產泡沫的最直接推動力,而“影子銀行”的擴張被普遍認為是監管套利的結果。中國金融業一直實行分業監管模式,監管套利的空間往往存在于混業經營或者監管空白地帶。近年來,由于互聯網金融的興起,以P2P為代表的跨行業、跨市場的交叉性金融平臺成為金融創新的主力軍,它們在利用混業經營與監管空白進行監管套利的同時,事實上加速了“影子銀行”的擴張。2017年7月,國務院金融發展穩定委員會正式成立,旨在加強金融監管協調、補齊監管短板。2018年4月,中國銀行保險監督管理委員會正式掛牌,表明以避免監管空白為目的的組織機構調整拉開序幕。同年7月,監管部門針對互聯網金融展開了專項整治活動。11月,隨著銀保監會“三定”(定職能、定內設機構、定編制)方案的出臺,P2P被明確為普惠金融的一部分,將接受普惠金融監管部門的監管,意味著對金融科技行業的監管正式進入宏觀審慎監管視野。

  以科技為支撐增強監管賦能

  微觀審慎監管亟須強化,妥善運用“監管科技”(RegTech)。微觀審慎作為傳統金融監管的目標,主要從保護儲戶與投資者的角度出發,防控單個機構破產的風險。這類監管的傳統操作工具是金融機構的資本充足率和撥備要求,風險的終極對沖工具是央行的最后貸款人制度。傳統微觀審慎監管方式的有效性以金融機構接受監管為前提,金融牌照制度是保障監管效率的操作手段。但隨著互聯網金融的興起,大量金融活動既突破了原有的金融準入制度,又脫離了微觀審慎的監管視線。比如,P2P的資金池模式與銀行業務并無本質性差別,一些互聯網資產交易平臺的份額交易模式實際上屬于證券業務,但在很長時間內,這些金融活動并未受到有效監管,最終出現了個別非法吸收公眾存款的極端例子,嚴重侵害了廣大投資者的利益。

  從邏輯上來說,只有解決監管盲點問題,才能從根本上抵擋互聯網金融對傳統微觀審慎監管方式的沖擊。英國在這方面做了有益探索,基本路徑是由機構監管向行為監管轉型。相比機構監管的被動監管特征,行為監管要求監管方主動監控金融行為與可能發生的金融風險,從監管的組織結構來說,監管下沉是必然選擇。從2018年初開始,各地方金融監管局陸續掛牌,標志著中國開始正式探索行為監管方式。但監管下沉并非行為監管有效實施的充分條件,從已經暴露出的問題來看,行為監管亟須解決監管能力不足、監管技術落后等問題,二者互為表里。從國際經驗來看,統一解決的途徑在于利用科技為監管賦能,監管科技(RegTech)的運用顯得必要且迫切。2018年7月金融安全大數據平臺在深圳正式上線,基于北京地區的金融安全大數據監管平臺也將建成,標志著金融科技監管的另一個重要組成部分——監管科技已進入實施階段。

  從防控風險到鼓勵創新

  為了應對嚴格監管所帶來的金融壓抑問題,2015年11月,英國提出對金融科技實施“監管沙盒”(Sandbox)計劃,探索在宏觀審慎與微觀審慎之外,實現金融科技監管的第三重目標——鼓勵創新。由于所處金融周期階段的差異,中國金融科技監管目前更多聚焦于防控風險,但鼓勵創新無疑是未來的發展方向。

  第一,秉承技術中性原則,監管不對技術本身與技術的創新模式進行價值判斷。從技術本身來說,區塊鏈在目前的爭議最大。但從長遠來看,區塊鏈在金融行業中有很大的創新空間,會有大量應用場景出現。技術的有效應用是一個不斷試錯的過程,監管方要相應地建立一種容錯機制,盡可能不對技術本身進行主動選擇,從而扼殺創新。從技術的創新模式來說,P2P模式對于金融創新的最大貢獻在于積累用戶數據,而金融科技的未來競爭將是基于數據的,沒有能力利用數據的金融科技不存在實際的商業價值。因此,在合規的基礎上,監管不對P2P模式本身進行價值判斷,而交由市場做出選擇,這對于鼓勵金融科技創新是有幫助的。

  第二,建立以推動公平競爭為目的的監管機制。由于具備準入與定價兩大特征,金融行業是典型的壟斷行業。金融科技的出現使大量科技企業進入金融行業,從而在科技企業與金融企業之間產生了兩種不公平競爭:一是科技企業從監管空白中獲益,相較于金融企業,獲得了快速擴張的便利性;二是金融企業從監管中獲益,憑借壟斷經營積累了大量行業數據與真實用戶,在金融科技的數據與用戶競爭中具備了先發優勢。兩種不公平競爭疊加,會在金融行業內產生放大風險的逆向選擇,在金融科技創新競爭中出現劣幣驅逐良幣現象。因此,必須要有合理的外部監管機制來介入調整,推動公平競爭。一方面要對科技企業設立準入門檻,設置牌照管理,實現科技企業與金融企業在業務層面的公平競爭;另一方面,要求銀行等金融機構向符合條件的科技企業公開數據,引導市場力量參與數據的充分挖掘,倒逼金融機構進行金融科技創新。

  第三,借助前沿監管工具鼓勵創新。經過2年多的實踐,“監管沙盒”已證實能夠在防止風險外溢的前提下,起到鼓勵金融科技創新的作用。“監管沙盒”要求在監管部門、金融機構與消費者之間保持信息透明,同時強調對規則的動態調整,使創新產品置于一個有限的空間內,監管部門與金融機構展開雙邊對話,通過觀測產品的發展,調整監管模型。作為全球最前沿的監管工具,“監管沙盒”在監管規則與技術層面解決了監管與創新的沖突問題,達到保護金融科技產業健康發展的目的,因此是中國金融科技監管借鑒學習的一個重要方向。

 

  (本文系深圳市哲學社會科學“十三五”規劃課題“廣深科技創新走廊對策研究”(SZ2018B011)與深圳大學中國經濟特區研究中心資助課題階段性成果)

  (作者單位:深圳大學中國經濟特區研究中心、新經濟與金融研究所;深圳大學中國經濟特區研究中心)

作者簡介

姓名:張揚 黃嘉平 工作單位:深圳大學中國經濟特區研究中心、新經濟與金融研究所;深圳大學中國經濟特區研究中心

課題:

本文系深圳市哲學社會科學“十三五”規劃課題“廣深科技創新走廊對策研究”(SZ2018B011)與深圳大學中國經濟特區研究中心資助課題階段性成果

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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