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深入推進環境污染第三方治理
2020年02月19日 12:40 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:楊順順 字號

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  第三方治理是吸引社會資本參與、推進生態環境保護市場化進程的重要機制,也是培育發展環境治理和生態保護市場、培育壯大環保產業的主流模式。2014年末,國務院辦公廳發布了《關于推行環境污染第三方治理的意見》。目前,除天津、重慶、遼寧等11個省市外,全國其他省市均已出臺專門的第三方治理實施意見,且在不少領域取得了較為成功的實踐經驗。與此同時,也暴露出一些影響機制長效運行的突出問題,亟待重視與解決。

  作為在歐美國家發展相對成熟的運作模式,第三方治理為我國轉向政府、市場、企業合作共治的環境治理模式,提供了豐富借鑒。一是“財政扶持+社會化力量”模式,主要給予第三方治理研究基金、優惠貸款、專項補貼等多種形式的支持政策,而相對活躍的環境公益訴訟和社會化環境監測機制,又促進了第三方服務監管體系的完善。二是“協會共管+單位自治”模式,充分發揮行業協會在資質審查、招投標和處理事業基金管理等方面的作用,將協會培育成第三方治理的重要助手,同時引導排污單位自我治理與第三方專業治理相結合。三是利用環保高標準倒逼第三方治理模式,采用更為嚴密的環保法規體系和更為嚴格的環境標準,促使企業采取第三方治理在內的專業化治理方案。

  黨的十八屆三中全會以來,我國從總體要求、運營模式、市場培育、機制創新等方面,明確了環境污染第三方治理的基本框架和重點領域。在宏觀政策支持下,各地第三方治理實踐不斷深入,呈現出以下主要特點。一是治理對象由面向污水、垃圾、典型污染物等環境要素治理,轉向環境公用基礎設施、工業園區及其重點企業等區域性、綜合性治理領域。二是運行模式由PPP、政府購買服務等方式為主,逐步轉向鼓勵排污者付費,以及與排污許可證制度相結合的市場化模式。三是對參與治理的環保企業的金融支持形式開拓創新,能效信貸、綠色金融租賃、資源環境產權和治理收益權質押融資等金融產品日益多樣化。四是監管執法與前置的規范化契約相匹配,國家發改委公布的規范合同文本形式,為進一步監管治理效果和明晰各方責任奠定堅實基礎。

  根據筆者對相關部門和企業的調研,當前我國第三方治理實踐過程中的問題與挑戰主要有五個方面。一是缺乏普遍穩定的市場盈利模式。目前,環境污染第三方治理多以項目為載體,集中于水治理項目,對土壤、大氣治理等領域熱情偏低、激勵不足。二是治理主體實力不強,研發能力偏弱,技術、資金實力難以滿足一些重點領域要求。三是市場準入門檻、招投標管理、治理效果評價等治理主體約束機制不健全,企業不履約、毀約等“失信”現象時有發生。四是個別地方政府的扶持政策不夠明晰,治理企業對其服務方(政府或污染企業)的履約信用存在疑慮。五是追責問責制度有待完善,第三方治理企業和委托方的法律責任界定缺乏合理依據。《關于推行環境污染第三方治理的意見》尚不能直接適用于司法領域,缺乏針對性、可操作性的細則規定。

  鑒于第三方治理提供環境公共服務的特性,建立健全環境污染第三方治理機制,既要尊重市場規律、利用市場機制,也要科學履行政府職能,充分調動參與主體的積極性。

  第一,壯大第三方治理市場規模。一是全面拓展治理領域。積極推動環境污染第三方治理向工業園區、農村地區和生活消費領域拓展,鼓勵第三方治理企業創新業務模式,在餐廚和生活垃圾處理、農業面源污染、農村環境綜合整治、企業能源、水資源和污染物治理等領域創新合作模式,引導第三方治理由單一業務向綜合服務拓展,探索實施整體環境績效合同服務模式。二是加快推進強制性治理。對采掘、鋼鐵、石化等重污染部門,以及不按要求采取治理或恢復措施的企業,由政府職能部門采用公開競爭方式引進具有治理和恢復能力的企業代為治理。三是完善治理經驗推介機制。充分利用項目申報、自我推介、媒體報道,以及會議推介、現場觀摩等方式,推廣各地先進經驗,推動第三方治理由試點示范向全面推廣應用轉化。

  第二,培育發展第三方治理產業。一是引導推動治理企業合作,打造龍頭、領軍企業。鼓勵行業內部企業優化重組,打造大型企業集團或行業聯盟;鼓勵行業內產、學、研、金、政合作,全面提升第三方治理企業市場競爭力。二是延伸發展治理上下游產業鏈。積極推動環保設備相關產業發展,重點發展脫硫、脫硝、除塵等大氣污染治理裝備,城鎮污水、有機廢水、化工廢水等水污染治理裝備,城市生活垃圾、城市污泥、建筑廢棄物等固體廢棄物處理裝備,廢棄電子產品及污泥回收、廢舊鉛酸電子資源化利用等資源綜合利用裝備以及環境監測儀器儀表等制造業;積極培育第三方治理中介服務等企業,通過政府購買服務、項目支持等方式,積極培育定價評審、效果評審、技術咨詢等一批第三方治理專業評估機構。三是通過信用管理制度,促進治理企業優勝劣汰。積極推動建立第三方治理數據庫,建立涉公共服務類項目資格審查制度,完善第三方治理驗收、移交制度,健全第三方治理懲處、退出機制。四是豐富治理財稅金融支持方式。將環境污染治理服務商納入信貸政策優先支持對象,開發符合環境污染第三方治理企業需求的綠色金融產品,完善第三方治理權抵押貸款、第三方治理履約保險等業務。

  第三,規范創新第三方治理盈利模式。一是建立差異化的企業營收模式,以政府為責任主體的環境公用設施等采取政府購買服務等方式付費;政府和企業為共同責任主體的工業園區或“小散”企業,可以在協商的基礎上建立合同支付模式;對于企業承擔主體責任的,采用委托治理和委托運營的方式并由企業付費。二是完善治理服務收費標準。根據環境治理的技術難度,明確各類污染物治理的基本收費標準,建立以政府基本定價為基礎、按照市場實際情況浮動的費用支付模式。三是逐步形成基于成效考核的治理市場價格體系。優化項目成本分析,健全項目成本估算和治污效果評價體系,形成基于成本—效果的定價模式。四是建立治理效益共享機制。支持第三方治理企業參與用能權、排污權等環境權益交易,確保治理企業獲得合理的經濟收益。

  第四,健全完善第三方治理責任體系。一方面建立權責相應的參與主體約束機制。利用征信管理、行政執法等方式,嚴厲打擊第三方治理中的失信行為;同時,規范相關政府部門、委托方履約行為,切實維護第三方治理企業的合法權益;對治理效果與治理目標存在明顯差異的項目,依法追究相關主體責任。另一方面,完善責任追究制度。嚴格落實《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》,在環境服務合同中約定排污方主體責任和第三方治理責任的劃分;同時積極推動制定修訂國家、地方法律法規,確定委托方與第三方之間行政法律責任的轉移處理方式,確保委托方和第三方治理企業承擔相應法律責任。

 

  (本文系湖南省社會科學院智庫研究專項課題“湖南綠色發展多情景仿真及綠色技術推廣研究”(19ZHC15)階段性成果)

  (作者單位:湖南省社會科學院經濟研究所)

作者簡介

姓名:楊順順 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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