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以精準性、指向性為重點 健全農業保險補貼機制
2019年10月16日 09:29 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:王立勇 字號

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  農業保險是專為農業生產者在從事種植業、林業、畜牧業和漁業生產過程中,因遭受自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故而造成的經濟損失提供保障的一種保險形式。為促進農業保險事業發展、提高農民參與農業活動的積極性,2007年以來,財政部貫徹落實黨中央、國務院有關精神,按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則,實施了農業保險保費補貼政策,并不斷加大支持力度,推動農業保險“擴面、提標、增品”。經過10多年發展,這一系列政策的實施有力促進了我國農業保險持續健康發展,提高了農業生產的積極性和農民收入,但仍存在一些潛在問題,并面臨著新時期的挑戰。為了進一步提高政策績效和補貼的精準性、指向性,在今后的農業保險補貼政策實施過程中,應從以下幾方面予以完善和加強。

  第一,擴大補貼范圍,進一步完善農業保險補貼政策體系。

  一方面,繼續完善農業保險保費補貼品種體系,積極試點和出臺獎補政策。在地方自主自愿的基礎上,將更多的品種納入補貼范圍,形成“大宗農產品+地方優勢特色品種”的完整農業保險保費補貼品種體系,滿足不同種植農戶的風險保障需求。另一方面,經營管理費補貼、再保險補貼和稅收優惠等也是促進農業保險發展的補貼政策。這要求進一步明確農業保險補貼政策的重要地位,完善和豐富農業保險補貼政策的工具箱,切實提高農業保險補貼政策的效率和效果。

  第二,從我國國情出發,開展適宜的農業保險補貼政策。

  不同的國家或地區因自身經濟基礎、災害情況及農業在國民經濟中的地位等不同,其農業保險補貼力度也不同,因此應根據自身國情做出具體選擇。與美國等農業保險強國相比,我國農業保險存在“低起點、廣覆蓋”的特點,目前保障水平以物化成本為主。然而,我國農業自然災害頻繁、分布面廣且年均損失嚴重,政府應積極提高農業保險補貼政策支持力度,促進農業保險發展,以分散農業風險、穩定農業生產。從未來發展趨勢看,價格保險和收入保險是農業保險發展的高級階段。政府應將財政補貼資金更多地向經營規范、費率合理、服務網絡健全、承保理賠數據真實的機構傾斜,向保險條款通俗合理、產品開發符合農業保險發展方向的業務傾斜。對產值較高、具有地域特色、農戶有意愿有能力負擔保費的品種,應在通過政府補貼險種滿足基礎性需求的前提下,做好政策“嫁接”,充分發揮商業保險機制作用。

  第三,避免“一刀切”,實施差異化、區域性的農業保險補貼形式。

  美國、日本等發達國家在制定保費補貼比例時,通常會考慮保險品種差異、種植規模差異、地區差異、費率差異等,而我國的保費補貼比例目前缺少差異化,只是根據地區和保險品種的不同而略有不同。中國是一個幅員遼闊的農業大國,各個地區的自然條件、經濟發展水平、農業種植結構都存在很大差異,這決定了我國的農業保險不能搞“一刀切”的模式,而只能是在統一的政策部署下,發展適合地域特點的保險產品。對東部地區,更多鼓勵保險公司開展農業保險產品創新,開發和承保高效特色農業保險產品;對西部地區,加大政策傾斜力度,提高政府補貼水平。中西部地區農業保險發展應重點采取低保額、低保費、高補貼的形式,首先選擇保成本的方式,在當地農民的農業保險購買能力逐步提高后,再轉向保額和保費相對較高的保產量、保收入的形式。同時,我國還應積極借鑒發達國家經驗,提高農業保險財政補貼效率,不斷改善財政補貼的形式和透明度。在中央政府和地方政府的補貼比例方面,為提升財政補貼效率,應根據不同地區的發展狀況實施差異化管理,以縮減地方政府的財政壓力。

  第四,加強部門聯動,完善農業保險補貼政策監督和評價機制。

  不斷完善農業保險補貼政策監管和評價機制,加強補貼資金使用管理。首先,在推行“五到省、一掛鉤”的同時,進一步健全農業保險政策的監管機制,將農業保險補貼資金的使用納入重點監管范圍,綜合運用審計監督、財政部駐地方專員辦檢查、巡視、督導等專業力量,定期組織開展專項監督,進行專業化、常態化的監督,加強保費補貼資金管理,切實提高補貼資金使用效率。其次,積極加強農業保險補貼政策的績效評價,要求地方財政定期開展評價,并將績效評價結果主動、及時向社會公開,以接受社會監督。再次,探索引入社會第三方評估機制和績效評價制度,對重點項目進行客觀、獨立和公正的評價考核。最后,進一步健全重點抽查、專項審計、績效考核等項目監管制度,特別是充分發揮審計部門的力量,以審計標準提高檢查的系統性、專業性和權威性。

  第五,創新方法手段,建立健全農業風險分析和預防機制。

  為了克服農業保險領域的信息不對稱問題,降低道德風險與逆向選擇行為,應盡快建立農業風險分析和預防機制,負責收集、整理和提供相關信息與服務,包括區域地理信息、農業風險損失統計數據、農業氣象災害監測、病蟲害和動物防疫知識、農業風險預警系統和強化防災防損服務等,實現農業保險參與主體的資源共享,有效提高農戶的風險防范能力和保險保障水平,減輕政府的協調成本和經營機構的運營成本,促進農業保險健康發展,提高農業保險補貼政策績效。具體來說,管理上逐漸推廣農業保險的智能管理系統,如能繁母豬保險的專用耳標和專用檔案,應用遙感技術或小型無人機對保險標的定位和查勘定損,探索農業保險“按圖承保”“按圖理賠”新模式;技術上與相關部門加強協調,建立氣息指數保險、低溫凍害指數保險、風災指數保險、產量保險等指數保險產品,有效解決農業保險逆向選擇與道德風險管控難題。

  第六,加強人才培育,加大農業保險業務培訓與宣傳教育。

  農業保險經營由于其特殊性和復雜性,需要大批既懂保險技術又懂農業技術的復合型人才。目前,我國農業保險人才的培養遠落后于農業保險的發展,農業保險隊伍力量薄弱,嚴重阻礙了農業保險發展。因此,培養大批具備保險、農學、畜牧、氣象等專業知識的農業保險人才是當務之急。這需要中央有關部門加強對基層的工作指導和業務培訓,提高各級財政人員的政策業務素質,加強專業人才的培育和儲備;及時總結并推廣國內外的好經驗、好做法,進一步發揮農業保險服務“三農”的積極作用,為加快實施鄉村振興戰略,全面建成小康社會作出新貢獻。同時,在大部分農民農業風險意識淡薄、保險知識缺乏的現實條件下,各地基層政府和保險機構應采取多種途徑和方法,加強農民群眾對農業保險的性質、作用以及投保和賠付方法等方面的深入了解,通過農民自愿和行政組織推動相結合,努力形成有利于農業保險發展的政策環境和宣傳氛圍,切實提高廣大農民的保險意識和預防能力。

  (本文系國家社科基金重大項目“新常態下完善我國宏觀調控目標體系與宏觀調控機制研究”(15ZDA009)、中國人民財產保險股份有限公司災害研究基金項目“農業保險政策績效評價研究”(2018B02)階段性成果)

  (作者系中央財經大學國際經濟與貿易學院副院長、教授)

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姓名:王立勇 工作單位:

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