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楊偉民:生態文明建設基本概念
2019年04月02日 15:03 來源:中國日報網 作者:楊偉民 字號
關鍵詞:生態文明;空間發展;承載能力;生態產品;主體功能;開發強度

內容摘要:生態文明建設就是用什么樣的方式和模式來進行經濟建設,是環境問題,更是經濟問題。

關鍵詞:生態文明;空間發展;承載能力;生態產品;主體功能;開發強度

作者簡介:

  編者按:2019年1月26日,應東京經濟大學邀請,全國政協經濟委員會副主任、中央財經領導小組辦公室原副主任楊偉民出席了東京經濟大學創立120周年紀念活動,并在“交流經濟與區域循環共生圈國際研討會”發表了題為“走向生態文明新時代”的基調演講,受到參加研討會的日本官產學人士的高度評價。

  所謂生態文明建設,其實就是用什么樣的方式和模式來進行經濟建設,就象今天會議的主題——地域循環共生,是環境問題,更是經濟問題。

  生態文明建設,是一個非常宏大的命題。在這樣短的時間里,我只能給大家一個基本的框架,講一講中國生態文明建設的一些概念,講一講生態文明建設的中國理念。

  第一個概念叫空間發展。

  我們日常經常講的發展有三個:一是經濟發展,二是人的發展,三是可持續發展。這三個發展有著不同的內涵和目標,但在政策層面,把他們放到一個特定的空間里才有意義。把他們割裂開來,籠統地講,抽象地講,似乎沒有太大意義。

  這里三張圖,展示的是北京、深圳和中國的三江源。

  北京的經濟發展很好,社會發展也很好。北京有中國最好的公共服務,如最好的大學、最好的醫院,但北京的空氣質量卻是一個大問題,生活在北京,我們最盼望的就是有東京這樣的藍天白云。但遺憾的是,北京的可持續發展存在很大的問題。

  深圳,現在居亞洲城市經濟總量第5位,已經超過了香港。深圳的創新也非常好,是一個全世界著名的創新城市。但是,深圳80%以上的人口居住在 “城中村”——“城市當中的村莊”,居住環境比較差。如果一個人一生沒有一個穩定的居住環境,有文脈的居住環境,何談人的發展,人的幸福。 所以,對于深圳,人的發展是一個大問題。

  三江源位于號稱“世界第三脊”的青藏高原,是中國乃至亞洲重要的生態屏障和水源涵養區,也是全球氣候變化敏感區。在這里搞經濟建設,不僅會對中國的生態環境帶來極大的影響,而且會對全世界氣候變化產生重大的影響。現在,我們已經對三江源做了最大限度的保護,設立了三江源國家公園。但面臨一個問題,就是那里的人怎么發展?解決之道,是讓當地居民,主要是藏族同胞變身為國家公園的生態管護者,由國家給他們發工資,讓他們養護和保護三江源的自然資源。

  北京、深圳、上海的情況表明,經濟發展、人的發展和可持續發展應該在一個特定空間里去探討,三者之間必須有一個均衡。而所謂空間發展,就是在一定的空間實現經濟發展、可持續發展、人的全面發展三者之間的平衡。一個方面過了,另外一個方面就會受影響,老百姓就過不上好日子。

  空間發展,是生態文明意義上的發展。我認為,生態文明是繼工業文明之后一種新的文明境界和社會形態。當然,我們現在離生態文明還很遠,但我們要對標這個方向,從現在開始就要向這個方向努力,做出我們這一代人、我們每一個人應該做出的努力。

  第二個概念叫空間均衡。

  空間均衡和空間發展緊密相關,是空間發展的一個理論基礎。這是我自己創構的空間均衡圖。縱軸表示人口,橫軸表示經濟,曲線表示資源環境承載能力。人口、經濟在資源環境承載能力曲線的某一個點相切,就是我所說的空間均衡,就是人口、經濟、資源環境三個發展很好地協調到一起的發展,就是生態文明要求的發展。

  我們離空間均衡還有相當的距離。這里有一張圖,中國、美國、日本三大都市群人口、經濟比較圖。中國三大城市群——京津冀、長三角、珠三角的經濟總量占到中國經濟總量的41%,但人口只占23%;而一些欠發達地區,如中西部地區,經濟總量占比相對較小,但人口占比卻相對較大。由此,帶來了經濟-人口之差,帶來了區域之間生活水平上的差距。

  所以出現這一情況,還在城市戶籍,特別是特大城市的戶籍還沒有完全放開。目前,我們正在改革戶籍管理制度。如果能真正實現人口的自由流動,那么,欠發達地區的人口就有可能流向經濟發達地區,人口規模和經濟總量就有可能大體均衡,經濟發展和人的發展就有可能實現空間意義上的均衡。

  大家經常提到基尼系數。基尼系數是衡量地區之間、城鄉之間經濟差距的重要指標。我認為,用基尼系數衡量人群之間的收入差距很有意義,但用來衡量地域之間、區域之間的差距,卻會帶來很大的問題。這是因為,基尼系數抽象掉了青藏高原和長江三角洲之間4000米的海拔高度差距,抽象掉了中國黑龍江零下30度和三亞地區零上30度的溫度差距。

  理論是可以抽象的,但經濟政策不可以。如果經濟政策抽象掉高度差距和溫度差距,讓各地區都均衡地發展經濟,很多問題,譬如生態環境破壞,就會冒出來。

  中國的地形地貌非常復雜,有很多生態脆弱地區,比如沙漠地區。在荒漠化地區盲目開發,帶來的不僅是生態環境破壞,而是生態環境災難。現在,我們已經開始制止這種行為。

  剛才,我談到了北京。北京面臨的問題,除了空氣問題,還有一個非常大的問題,就是北京嚴重缺水。過去,北京靠抽采地下水過日子,但抽采地下水會帶來地面沉降,帶來建筑物,以及基礎設施的塌陷和損毀。現在靠南水北調,從漢江調水到北京。但如果北京人口繼續增加,南水北調的水也可能不夠北京用。所以,習近平總書記做出了疏解北京非首都功能的決定,把北京的一些功能疏解到其它地區。功能走,人會跟著走,對北京而言,水的壓力就會減輕,人口、經濟、資源環境均衡發展就有可能落地。

  人口、經濟、資源環境均衡發展有很多視角,譬如,對城市而言,還有交通基礎設施、能源供給等方面的問題。一些特大城市所以有大城市病,一個重要方面,就是因為人口、經濟集聚過度,就是人口、經濟與資源環境不均衡。

  第三個概念叫承載能力。

  我覺得,人類文明的演進過程,就是人類處理兩個基本關系的過程。兩個基本關系,一個是馬克思經常講的人與人的關系,另一個,則是人與自然的關系。人與人的關系處理不好會帶來文明的毀滅、國家的崩潰,人與自然的關系也是如此。

  復活節島的故事很好地說明這一點。復活節島位于東南太平洋上,雄偉的石像遺存證明很久以前這里是文明很發達的地區。但為什么僅留下了一些石像,其他的全沒有了?

  科學家們發現,復活節島上所以只有石像,在島上的居民將這些石像視為守護神,沉迷于雕鑿巨大的石像。為了移動巨石,需要樹木,導致島上的樹木被砍伐殆盡,生態系統完全摧毀,并最終導致這里的文明徹底崩潰。

  所以,任何一個地方,如果不處理好人與自然的關系,以人為中心而破壞生態的話,收獲的一定是災難,一定是自然界的報復。

  所謂資源環境承載能力,指的是在保持自然健康前提下,一定空間的水土資源和環境容量所能承載的經濟規模和人口規模。

  中國有一句話,叫“一方水土養一方人”,但實際上,中國很多的國土空間根本做不到“一方水土養活一方人”,更談不上“養富一方人”。

  這是中國的地形地貌圖。有一個著名的曲線,叫“胡煥庸線”,是上世紀30年代中國經濟地理學家胡煥庸先生畫出的一條線。胡煥庸發現,從唐代以來,在這條線以東的地區集中了中國94%的人口,但面積只占40%。2000年和2010年,中國開展了第五次人口普查和第六次人口普查,普查數據表面,這個格局基本上沒有變化。

  這是歐洲的地形圖。可以看到,歐洲基本上是平原地區。中國不一樣,中國地勢自西向東分為三級階梯,第一階梯就是青藏高原,平均海拔4500千米以上;第二階梯是新疆的沙漠地區、內蒙古高原地區以及云貴高原地區,平均海拔在1000—2000米之間;第三級階梯主要是平原,間有丘陵和低山,海拔多在500米以下。

  第一階梯和第二階梯地區的承載能力都很弱,承載不了太多的人口,平原地區承載能力比較強,但面積并不大。

  這是中國、美國、歐洲總面積和平原面積的比較。就總面積言,中國、美國、歐洲差不多,但人均平原面積,中國只有860平方米。這就是說,中國人均只有“一畝三分地”。這“一畝三分地”既要種糧食,又要搞城市化,還要建基礎設施,十分珍貴。很多人只知道中國的國土非常大,但不清楚真正有用的地方,能夠搞建設、搞開發、給我們帶來幸福生活的地方并不寬敞。人多、地少、“空間窄”,是中國的基本國情。

  第四個概念叫生態產品。

  農業社會,只有農產品和少量的手工產品。進入工業社會后,出現了工業品和服務產品。

  現在,無論農產品,還是工業品和服務產品,在供給上都不是問題。但有一種產品,在供給上卻出了問題。

  這就是生態產品。

  什么叫生態產品?我的定義就是清新的空氣、清潔的水源、舒適的環境、宜人的氣候……

  生態產品的相當一部分是自然賜予我們的,一直存在,一直為人類所需要。只是過去,這些自然的賜予似乎是無限供給而且不需要支付任何費用,我們才沒有形成生態產品的概念。

  中國最近40多年來,提供農產品、工業產品和服務產品的能力大大地增強了,但提供生態產品的能力卻減弱了。

  生態產品其實是需要“耕地”的。生態產品的“耕地”就是森林、濕地、湖泊、海洋等自然生態空間。

  清潔的水源是生態產品,中國現在缺水,缺水總量500億立方米左右。

  為什么缺水了?是因為“水盆”, 就是裝水的湖泊、河流越來越少、越來越小了。

  鄱陽湖是中國第一大淡水湖。這是鄱陽湖唐初時的形狀,但到了上個世紀70年代,鄱陽湖就已經變成這個樣子了。目前,鄱陽湖的面積只有3000多平方公里,而在1954年,鄱陽湖的面積還有5100平方公里。

  這是洞庭湖。比較洞庭湖清初、清末以及上世紀50年代和70年代的形狀,可以看到,湖泊的面積一直在縮小,由6000平方公里減少到目前的2600平方公里。

  從鄱陽湖、洞庭湖的面積變化,我們能夠看到,裝水的“盆”越來越小了,其實,除了小了的“水盆”,還有很多的“水盆”消失了。

  地下也是裝水的“盆”,森林也是裝水的“盆”,濕地也是裝水的“盆”。

  我們缺水并不是因為天上下的雨少了,而是因為裝水的“盆”變小了。

  生態文明時代,要把生態產品定義為產品。既然是產品,當然是有價值的。

  習近平總書記有一句話,叫“綠水青山也就是金山銀山”,這就是說,綠色青山是可以變成金錢的,是可以賣的,當然,這需要構建一個價值實現路徑。

  生態產品的價值實現,有很多路徑,如中央財政購買生態產品,地區之間生態價值交換,用水權、排污權、碳排放權出售,生態產品溢價,旅游產品收費,等等。

  第五個概念叫主體功能。

  一個國家各個地區各個空間的自然環境和資源條件有很大的區別,所以,其功能也應該有很大的區別。目前,中國正在實施一個叫主體功能區的制度。這個制度把國土空間按照開發方式分成了四類地區,即優化開發地區、重點開發地區、限制開發地區和禁止開發地區。

  優化開發和重點開發地區最后要變成什么樣地區?就是要變成像北京或東京這樣的城市化地區。限制開發和禁止開發的區域最終要變成農產品主產區和重點生態功能區。在重點生態功能區,我們正在實施兩“退”,就是退出被農村生產占據的空間,一是“退耕還林”,就是把耕地還給森林;二是“退耕還草”,就是把耕地還給草原,目的是減少生產空間,增加生態空間。

  這是國家主體功能區布局的重點生態功能區示意圖。綠顏色的地方都是已經劃定的生態空間,要保護起來限制開發的區域。

  這是國家主體功能區布局的禁止開發區域。這一個一個的小點都是自然保護區、國家公園。

  目前,我們已經批準了四個大的國家公園:一是三江源國家公園,在習近平總書記推動下,20多萬平方公里都變成國家公園。二是東北虎豹國家公園,過去,東北地區的東北虎很多,但后來都跑到俄羅斯去了,現在,東北虎正在回歸,回到原來她的故鄉。我們已決定把2萬多平方公里的區域騰出來,留給東北虎。三是大熊貓國家公園。日本朋友很喜歡大熊貓,但受人類活動影響,大熊貓面臨著棲息地被分割、食物鏈遭斷裂的危險。國家已決定為大熊貓劃出2.7萬平方公里的保護區,并設立為國家公園。四是祁連山國家公園。祁連山是中國西部重要的生態安全屏障和水源涵養地,是中國最具生物多樣性的地區之一。按照規劃,祁連山國家公園的面積超過5萬平方公里。

  主體功能區制度確立了不同的地區不同的開發政策。優化開發地區,比如像北京這樣的地區,其承載能力已經開始減弱,所以必須要優化開發。重點開發地區,比如說成渝地區,其承載能力還有,就讓這些地區重點開發,集聚更多的經濟和人口,走向集約高效。限制開發地區,在大面上要保護,不能變成成片城市化地區,但在點狀上可以搞個別的小規模開發。禁止開發地區,就是一個一個點的保護區,如三江源、東北虎豹國家公園,除個別的特殊的理由外,禁止任何形式開發活動。

  第六個概念叫空間格局。

  所謂空間格局指的是生態或經濟要素的空間分布與配置。目前,中國已確定建設三大戰略格局,從而將形成三大空間格局。

  一是“兩橫三縱”城市化戰略格局。“兩橫”指的是隴海亞歐大陸橋和長江沿線, “三縱”指的是沿海、京廣和包昆通道沿線,而“兩橫三縱”戰略格局,就是20多個重點開發的城市群在“兩橫三縱”的坐標軸上聚集,并發揮出帶動和輻射作用。

  二是“七區二十三帶”農業戰略格局。“七區”指的是東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆農產品主產區,確定“七區二十三帶”是中國的農產品主產區,其主要取向不是搞工業,也不要搞城市化,而是為中國14億人口提供糧食基本保障。

  三是“兩屏三帶”生態安全戰略格局。“兩屏三帶”指的是青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶。

  青藏高原生態屏障,如我在前面講過的,不僅對整個中國的生態環境有重大影響。而且對東亞、南亞,乃至全球的氣候變化有重大的影響,當然屬于需要重點保護的區域。黃土高原—川滇生態屏障,主要位于中國地勢第二階梯向第三階梯過渡的地域,這一地域是中國水土流失最嚴重的地域,不保護好,可能引發極為嚴重的生態安全問題。

  當然,“三帶”也很重要,例如,像東北森林帶關系整個東北平原的生態安全。

  在這樣的空間格局,“兩橫三縱”將集聚中國大部分人口和經濟總量;“七區二十三帶”將讓中國人“把飯碗端在自己手里”;“兩屏三帶”將使中國的生態安全得到有效保障。這是一幅美好的畫卷,需要我們孜孜以求的畫卷。

  第七個概念叫空間結構。

  我們把所有的國土空間分為四類,一是城市空間。城市空間包括城市建設空間,比如說北京五環路之內這是城市建設空間。城市空間還包括工礦建設空間,就是城鎮居民點以外的獨立工礦空間,如煤礦。

  二是農業空間。農業空間有農業生產空間和農村生活空間的區分。

  三是生態空間。生態空間有綠色生態空間,如天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面,還有非綠空間,如荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠,這些空間雖然暫時對人類沒有用,但也是自然的一部分,需要我們的善待和保護。

  四是其它空間,包括鐵路、公路、民用機場、港口碼頭、管道運輸等占用的交通設施空間,水利工程建設占用的水利設施空間,以及國防、宗教等占用的特殊用地空間。

  中國的空間結構存在著“三多三少“的問題。一是生產空間,如農業生產和工業生產空間偏多,但生態空間偏少。對照14億人口對生態產品的需求,我們的生態空間實在太少了。從天上往下觀察,就可以看到日本的國土大多是綠色的,而中國的綠色則少很多。按照我的記憶,日本的森林覆蓋率大致在70%左右,而中國森林覆蓋率只略高于20%。

  二是工業生產空間偏多,城市居住空間偏少。中國的工業空間、工礦空間的面積大致有“5+1”,就是50000平方公里再加上10000平方公里。10000平方公里指的是開發區,開發區有城市建設,但主要是搞工業。相對我們現在的工業增加值,“5+1”的面積實在有點過了。按照我的計算,上海、無錫、蘇州三個城市的工業空間就超過全日本的工業空間。所以,要下決心壓縮一些工業空間。

  三是農村居住空間偏多。中國農村宅基地的總面積約為1.7億畝,近年來,隨著農民大量進城,閑置宅基地已超過3000萬畝。3000萬畝是什么概念?相當于現有中國城市居民的全部居住空間。現在,中國城市的房價很高,像深圳,現在的房價收入比大概是25,這就是說,不吃不喝25年的收入才能在深圳買一套房子。房價高企的原因很多,其中的一個重要原因,就是城市住宅用地供給不足。

  這說明,中國的空間結構需要優化。

  第八個概念叫開發強度。

  所謂開發強度,指的是一定空間單元中建設空間占該區域總面積的比例。

  這是荷蘭和德國的開發強度。荷蘭的開發強度是13%。荷蘭的國土面積不大,但空間利用的非常好;德國的開發強度是12%,空間利用也很不錯。

  中國總的開發強度是4%,看起來并不高,但考慮到中國60%的國土是不適宜開發的,所以中國的開發強度并不低。特別地,從中國每平方公里經濟密度圖,可以看到,中國平原地區的開發強度似乎有點過高了。

  下圖給出了中外一些城市的開發強度。中國城市的開發強度很高,很是搶眼,但開發效果,似乎不是很理想。未來一段時間,我們應特別關注“每畝地的收益”而不是“開發了多少畝地”。

  在這方面,周牧之教授做了一個很重要的研究。牧之教授認為,中國在城市治理上過分強調人口規模和密度給城市環境、基礎設施帶來的壓力,缺乏對高密度人口是城市發展活力重要基礎的認知。其實,高密度人口集聚對城市的經濟社會發展非常重要,而它對城市環境的負面影響并沒有人們擔心的那么大。

  周牧之教授和他主持的云河都市研究院有關中國城市空間開發的研究很值得城市管理者參考和借鑒。人多地少空間窄的基本國情,決定了我們必須走空間節約、空間集約的道路,必須十分珍惜每一寸國土。

  第九個概念叫空間規劃。

  空間規劃是以空間發展為對象的規劃,是空間發展的指南,是各類開發建設活動和約束開發行為的第二準則。

  在中國,空間規劃可以分為國家、省、市縣三個層級,但規劃編制要求下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調;要求統一土地分類標準,根據主體功能定位,劃定城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間,預留基礎設施空間;要求明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界;要求發揮規劃的引領作用,強化規劃的權威性。

  這些,說起來容易,做起來并不容易。但也正是因為不容易,才需要我們矢志不移、堅韌不拔,堅持一張藍圖干到底。

  第十個概念叫空間治理。

  當下中國,正在處在全面深化改革的進程中。

  改革的目標就是要實現國家治理的現代化。但一個國家的治理除了有縱向的治理,還必須有空間治理,也就是針對一定的空間,引領這個空間的經濟、人口、資源、環境走向均衡,走向協同。

  空間治理要求有法律法規保障。這需要制定國土空間開發保護法,修改土地法、草原法、森林法等,制定自然保護地或國家公園法;完善財政、投資、土地、人口、環境、績效評價和政績考核等政策。

  空間治理要求發揮地方的積極性。比如,要以縣為基本單元來進行治理,這就需要賦予縣級政府更大的空間治理權。

  我講了生態文明建設的十個概念,并藉這些概念,講述了中國在生態文明建設上現在正在做的一些事情,以及今后和將來準備做的一些事情,供大家參考。

  謝謝各位。

作者簡介

姓名:楊偉民 工作單位:全國政協經濟委員會

職務:副主任

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:有冬)
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