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培育發展現代化都市圈
2019年06月20日 18:19 來源:中國城市報 作者:周南 字號

內容摘要:都市圈是城市群的核心區域,從都市圈入手推動城市群規劃實施,是最合理也是最可行的選擇。

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    培育發展現代化都市圈 推動新型城鎮化建設

 

  國家“十三五”規劃中明確提出的“19+2”城市群,目前已有11個跨省的城市群規劃編制完成,進入實施階段,并取得了良好進展。但同時也要看到,城市群尺度較大,省際協調不容易,實施需要更直接、更有力的抓手。都市圈是城市群的核心區域,從都市圈入手推動城市群規劃實施,是最合理也是最可行的選擇。

  今年2月,經國務院同意,國家發展改革委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(以下簡稱指導意見),這是落實2018年9月習近平總書記在東北振興座談會上提出的“培育發展現代化都市圈”要求的具體舉措。這份文件里提出了都市圈建設的主要的目標,就是到2025年都市圈同城化取得明顯進展,統一市場全面形成,成本分擔和利益共享機制更加完善,培育一批空間結構清晰、城市功能互補、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的都市圈。

  都市圈概念是發展規律、國際經驗和國內實踐

  都市圈概念不是憑空而來的,它既是發展規律、也是國際經驗、更是國內實踐的結晶。然而,在社會上有一種聲音,說剛提出城市群,你們又提都市圈,又出一個新概念,好像有點不好接受。但是,這個概念真的不是憑空想象。國際經驗表明,都市圈是城鎮化發展到一定階段的產物。其原因在于,當中心城市擴張到一定程度,必然推高土地等要素價格,還可能出現大城市病,之后人、資金、技術等要素會越過行政區邊界向外溢出。只要可能,周邊一定是這種溢出的首選,既然首先選擇的是溢出到周邊,就慢慢地形成了一個都市圈的概念,因此它是一種客觀規律。

  大多數發達國家的城鎮化也都經歷了從城市獨立發展到都市圈演進的過程,比如倫敦、巴黎、紐約、東京,這都是世界上公認的大都市圈,基本上都是在他們所在的國家城鎮化率超過50%以后,逐漸地形成了以中心城市為核心,包括周邊部分區域,大概面積是1—2萬平方公里范圍的都市圈。從發達國家城鎮化的歷程看,都市圈人口集聚的速度其實是比中心城市還要快,成為了一國人口和經濟最為集聚的地區。比如倫敦、東京、巴黎都市圈都以不足5%的國土面積,集聚了所在國家20%左右的人口總量,產生了30%左右的經濟總量。這些都市圈既是重要的經濟增長極,也是各類創新和高端要素集聚的重要載體。這是國際經驗。

  從我國的經驗看,都市圈實踐也已經開始了。改革開放40年來,我國城鎮化率從不到18%上升到59.8%,增長了將近60%。城鎮人口從1.7億增加到8.1億,大體上就是每年我們要多長出一個廣州市。這個規模充分說明我國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程。在這個過程中,我國的城市數量從不到200個增加到673個,城市的建成區面積增長了近8倍,基本上所有城市的人口規模、經濟規模和空間規模都得到了一個前所未有的快速的大幅擴張。但是隨著人口情況的變化,城市未來的發展也會發生變化。從2012年起,我們的勞動年齡人口的數量和比重已經是連續七年雙下降,七年間減少了2600余萬人。到2018年末全國就業人口總量首次出現了下降,預計今后幾年還將繼續下降。跟城鎮化更直接相關的農民工的情況也是這樣,據國家統計局最新公布的數據顯示,農民工總量還在緩慢的增長,但是增速已經大幅下滑。從2014年開始增速都在1—2%之間,去年增速則是0.6%。在這樣的背景下,可以預見未來不可能所有的城市都擴張了。

  去年開始,“收縮城市”的提法也開始出現,靠一個城市單打獨斗的傳統的競爭方式,放在未來也是不可持續的。目前國內已經出現了一些都市圈的探索,比如說杭州、廈門、沈陽等都開始探索建設都市圈。

  在總結國際和國內經驗的基礎上,指導意見里提出了都市圈的概念。從世界范圍看也好,從學界看也好,對都市圈并沒有公認的標準概念。但是大家都認為都市圈有空間連續性、人口密集、內部通勤交往比較密切這些共同的特點。因此文件中提煉了這樣的概念:都市圈是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心,以1小時通勤圈為基本范圍,城市數量較多、人口密度較高、相互聯系緊密、同城化態勢明顯的城鎮空間形態。目前,經過國務院批準同意的跨省區城市群規劃里,在11個規劃中提出了17個都市圈,還有不少地方自己在相關文件里提到本省的都市圈。都市圈建設的數量本身不重要,重要的是要關注都市圈的發展趨勢,做一些順應規律的事情,向同城化、一體化的方向去努力。

  培育都市圈的主要任務是改革、創新與探索

  培育都市圈的主要任務不是建設,而是改革、是創新、是探索。指導意見里面提了六項任務:加快推進基礎設施一體化、強化城市間產業分工協作、加快建設統一市場、加快推進公共服務共建共享、強化生態環境共治共保、率先實現城鄉融合發展等六個方面。

  完善的基礎設施是都市圈形成的前提。都市圈應形成主動脈通暢,毛細血管發達的網絡,有利于實現人口的合理分布、產業的合理分工。我國交通建設取得了舉世矚目的成就,但是在都市圈的范圍內,我們的交通基礎設施其實還不夠。在必要的基礎設施建設同時,打造現代化的都市圈更要關注體制機制的改革創新,用改革消除體制機制上的障礙。

  產業發展也是一樣,強化城市間產業分工協作,加快建設統一市場,這兩項任務是密不可分的。我國的城市則缺乏分工。由于過去各個城市都在擴張,在擴張的過程中對產業分工考慮較少,因此產業的同構現象非常嚴重,產業趨同以后交流的愿望也就降低了。

  因此,指導意見里提出了一些改革舉措,比如,要共建財稅能夠共同分享分擔的機制;都市圈內房地產政策也應該統籌,而不是各自制定各自的政策。從公共服務來說也是一樣。公共服務的共建共享,包括生態環境的共治共保,是檢驗一個都市圈是否成熟的標志,因為它都涉及到成本的分擔。只有城市間成本能夠合理分擔了,發展才可持續。

  培育都市圈要因地制宜、發揮市場作用

  培育都市圈的工作,不可強求一致,要因地制宜、發揮市場作用。近幾年都市圈的進展比較快,東部一些地方的都市圈趨于成熟,但是大多數都市圈都在培育當中,需要遵循規律進行探索,不能急于求成。

  都市圈是推動新型城鎮化建設的一個很好的抓手。今年,我國要開始編制實施第14個五年規劃,在第14個五年規劃里,我們面臨最大的問題是外部環境的不確定性。然而不管外部環境怎么變化,我們還是要靜下心來做好自己的事情,通過培育發展現代化都市圈,通過推動新型城鎮化的建設,充分釋放國內潛力、激活內需,同時提高供給質量,向著建設社會主義現代化強國的方向邁出新的步伐。(作者系國家發展改革委發展戰略和規劃司副司長,本文根據其在第四屆絲綢之路國際博覽會“新型城鎮化高端論壇”上發言整理。)  國家“十三五”規劃中明確提出的“19+2”城市群,目前已有11個跨省的城市群規劃編制完成,進入實施階段,并取得了良好進展。但同時也要看到,城市群尺度較大,省際協調不容易,實施需要更直接、更有力的抓手。都市圈是城市群的核心區域,從都市圈入手推動城市群規劃實施,是最合理也是最可行的選擇。

  今年2月,經國務院同意,國家發展改革委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(以下簡稱指導意見),這是落實2018年9月習近平總書記在東北振興座談會上提出的“培育發展現代化都市圈”要求的具體舉措。這份文件里提出了都市圈建設的主要的目標,就是到2025年都市圈同城化取得明顯進展,統一市場全面形成,成本分擔和利益共享機制更加完善,培育一批空間結構清晰、城市功能互補、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的都市圈。

  都市圈概念是發展規律、國際經驗和國內實踐

  都市圈概念不是憑空而來的,它既是發展規律、也是國際經驗、更是國內實踐的結晶。然而,在社會上有一種聲音,說剛提出城市群,你們又提都市圈,又出一個新概念,好像有點不好接受。但是,這個概念真的不是憑空想象。國際經驗表明,都市圈是城鎮化發展到一定階段的產物。其原因在于,當中心城市擴張到一定程度,必然推高土地等要素價格,還可能出現大城市病,之后人、資金、技術等要素會越過行政區邊界向外溢出。只要可能,周邊一定是這種溢出的首選,既然首先選擇的是溢出到周邊,就慢慢地形成了一個都市圈的概念,因此它是一種客觀規律。

  大多數發達國家的城鎮化也都經歷了從城市獨立發展到都市圈演進的過程,比如倫敦、巴黎、紐約、東京,這都是世界上公認的大都市圈,基本上都是在他們所在的國家城鎮化率超過50%以后,逐漸地形成了以中心城市為核心,包括周邊部分區域,大概面積是1—2萬平方公里范圍的都市圈。從發達國家城鎮化的歷程看,都市圈人口集聚的速度其實是比中心城市還要快,成為了一國人口和經濟最為集聚的地區。比如倫敦、東京、巴黎都市圈都以不足5%的國土面積,集聚了所在國家20%左右的人口總量,產生了30%左右的經濟總量。這些都市圈既是重要的經濟增長極,也是各類創新和高端要素集聚的重要載體。這是國際經驗。

  從我國的經驗看,都市圈實踐也已經開始了。改革開放40年來,我國城鎮化率從不到18%上升到59.8%,增長了將近60%。城鎮人口從1.7億增加到8.1億,大體上就是每年我們要多長出一個廣州市。這個規模充分說明我國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程。在這個過程中,我國的城市數量從不到200個增加到673個,城市的建成區面積增長了近8倍,基本上所有城市的人口規模、經濟規模和空間規模都得到了一個前所未有的快速的大幅擴張。但是隨著人口情況的變化,城市未來的發展也會發生變化。從2012年起,我們的勞動年齡人口的數量和比重已經是連續七年雙下降,七年間減少了2600余萬人。到2018年末全國就業人口總量首次出現了下降,預計今后幾年還將繼續下降。跟城鎮化更直接相關的農民工的情況也是這樣,據國家統計局最新公布的數據顯示,農民工總量還在緩慢的增長,但是增速已經大幅下滑。從2014年開始增速都在1—2%之間,去年增速則是0.6%。在這樣的背景下,可以預見未來不可能所有的城市都擴張了。

  去年開始,“收縮城市”的提法也開始出現,靠一個城市單打獨斗的傳統的競爭方式,放在未來也是不可持續的。目前國內已經出現了一些都市圈的探索,比如說杭州、廈門、沈陽等都開始探索建設都市圈。

  在總結國際和國內經驗的基礎上,指導意見里提出了都市圈的概念。從世界范圍看也好,從學界看也好,對都市圈并沒有公認的標準概念。但是大家都認為都市圈有空間連續性、人口密集、內部通勤交往比較密切這些共同的特點。因此文件中提煉了這樣的概念:都市圈是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心,以1小時通勤圈為基本范圍,城市數量較多、人口密度較高、相互聯系緊密、同城化態勢明顯的城鎮空間形態。目前,經過國務院批準同意的跨省區城市群規劃里,在11個規劃中提出了17個都市圈,還有不少地方自己在相關文件里提到本省的都市圈。都市圈建設的數量本身不重要,重要的是要關注都市圈的發展趨勢,做一些順應規律的事情,向同城化、一體化的方向去努力。

  培育都市圈的主要任務是改革、創新與探索

  培育都市圈的主要任務不是建設,而是改革、是創新、是探索。指導意見里面提了六項任務:加快推進基礎設施一體化、強化城市間產業分工協作、加快建設統一市場、加快推進公共服務共建共享、強化生態環境共治共保、率先實現城鄉融合發展等六個方面。

  完善的基礎設施是都市圈形成的前提。都市圈應形成主動脈通暢,毛細血管發達的網絡,有利于實現人口的合理分布、產業的合理分工。我國交通建設取得了舉世矚目的成就,但是在都市圈的范圍內,我們的交通基礎設施其實還不夠。在必要的基礎設施建設同時,打造現代化的都市圈更要關注體制機制的改革創新,用改革消除體制機制上的障礙。

  產業發展也是一樣,強化城市間產業分工協作,加快建設統一市場,這兩項任務是密不可分的。我國的城市則缺乏分工。由于過去各個城市都在擴張,在擴張的過程中對產業分工考慮較少,因此產業的同構現象非常嚴重,產業趨同以后交流的愿望也就降低了。

  因此,指導意見里提出了一些改革舉措,比如,要共建財稅能夠共同分享分擔的機制;都市圈內房地產政策也應該統籌,而不是各自制定各自的政策。從公共服務來說也是一樣。公共服務的共建共享,包括生態環境的共治共保,是檢驗一個都市圈是否成熟的標志,因為它都涉及到成本的分擔。只有城市間成本能夠合理分擔了,發展才可持續。

  培育都市圈要因地制宜、發揮市場作用

  培育都市圈的工作,不可強求一致,要因地制宜、發揮市場作用。近幾年都市圈的進展比較快,東部一些地方的都市圈趨于成熟,但是大多數都市圈都在培育當中,需要遵循規律進行探索,不能急于求成。

  都市圈是推動新型城鎮化建設的一個很好的抓手。今年,我國要開始編制實施第14個五年規劃,在第14個五年規劃里,我們面臨最大的問題是外部環境的不確定性。然而不管外部環境怎么變化,我們還是要靜下心來做好自己的事情,通過培育發展現代化都市圈,通過推動新型城鎮化的建設,充分釋放國內潛力、激活內需,同時提高供給質量,向著建設社會主義現代化強國的方向邁出新的步伐。

 

    (作者系國家發展改革委發展戰略和規劃司副司長,本文根據其在第四屆絲綢之路國際博覽會“新型城鎮化高端論壇”上發言整理。)

作者簡介

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