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以PPP模式解農村資金之渴
2019年04月06日 08:36 來源:大眾日報 作者:張帥梁 字號
關鍵詞:農業;村委會;政府

內容摘要:實踐中,村委會既是農民的代理人,代表農民與基層政府和社會資本方談判,又是基層政府和社會資本方的代理人,代表他們與村民溝通。對農業領域PPP運行中涉及農民切身利益的事件,如土地置換與流轉、土地征收、項目收益分配、項目資產歸屬等,應根據我國《村民委員會組織法》的規定,由村民會議討論決定,而不能由村委會成員擅自決斷。應當建立征收征用農村集體土地的補償標準與被征收土地的市場價值掛鉤的制度,以兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配。應當要求農業PPP項目發起人(即基層政府和社會資本方)在項目識別和準備階段向縣級以上人民政府有關管理部門提交土地流轉方案,項目運營公司在項目采購階段或項目執行階段的初期向管理機構提交能夠證明其已有效獲取土地的法律文書。

關鍵詞:農業;村委會;政府

作者簡介:

  在缺乏農業稅費來源的情況下,建立農業領域的多元籌資機制,既能讓財政資金起到“四兩撥千斤”的效果,又能讓市場機制為農業發展注入新活力。

  中央一號文件提出:“加強資金整合,創新投融資模式,建立多元籌資機制。”去年9月,中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》也提出引導和撬動社會資本投向農業和農村。這為新時期農業領域引資注資指明了方向。

  農業領域政府與社會資本合作(簡稱農業PPP)作為財政支農投入機制改革的重要措施,就是一種行之有效的多元籌資機制。但在實踐中,推廣農業PPP仍面臨許多困難。

  村委會作為雙重代理人,難以平衡項目各方利益。農業PPP涉及的主體包括政府、社會資本方、農民和村委會,其中,村委會作為集體組織的代言人和基層政府的協助者,對項目的啟動和運行起著重要作用。實踐中,村委會既是農民的代理人,代表農民與基層政府和社會資本方談判,又是基層政府和社會資本方的代理人,代表他們與村民溝通。然而,雖然這種雙重代理權有其合理性,但由于農業PPP項目運行中各方的訴求存在沖突,村委會的代理行為存在較大的風險。政府希望完善農村基礎設施、發展鄉村公共服務、促進農業規模化現代化發展、緩解財政困局;社會資本方追求投資利益最大化;農民期盼獲得土地租金收益、項目分紅和就業安排。如果三方圍繞財政補貼、項目成本、利益分配、違約責任等展開博弈,作為代理人的村委會就很難在各方利益之間尋求平衡點。

  資金來源不足,資金供應缺乏持續性。實踐中,農業PPP項目的資金來源主要是政府財政和社會資本,從目前的情況來看,這兩個方面都顯得供給乏力。一方面,沒有農業稅費來源以后,很多地方基層政府財政缺少二三產業支撐,收入不足、債務增長,其自身的財政支出還依靠上級財政撥款和轉移支付。另一方面,涉農項目見效慢、收益低、風險大等特性制約了社會資本的投資熱情,鼓勵民企私企投資PPP項目的政策導向,將本應承擔更多社會責任的國企置于農業領域PPP項目之外。同時,農業領域PPP項目運行中的資金供應缺乏持續性。農業PPP項目的標的多是農業基礎設施和農村公共服務,無論是對原有基礎設施進行改造升級,對農村服務資源進行內部調整和外部調配,還是培育新型現代化農業,都需要相當長的時間、相當多的資金,一些實力不夠雄厚的社會資本方往往在項目啟動后不久就喪失了繼續投資的能力或動力。

  土地管理混亂,征地補償標準偏低。農業PPP項目與集體土地有著密切聯系。“三權分置”改革為農村土地有序流轉提供了制度支持,使農業PPP項目有了比較寬松的制度環境。然而,在“三權分置”改革背景下,農業PPP項目的運行也會遇到一些土地方面的問題。首先,公益性農業PPP項目(提供基礎設施、公共服務等)應以土地征收的方式獲取,而經營性農業PPP項目(建設農業產業園區、田園綜合體等)應通過農地經營權的平等流轉來實現。但在實際操作中,很多地方政府沒有對這兩種用地途徑進行認真區分,擾亂了正常的農村土地管理秩序。其次,現行立法沒有明確界定公共利益的標準,關于征地補償的標準偏低,這在一定程度上影響了農業PPP項目的實施。另外,現行立法對農村土地經營權的法律性質和權能缺乏明確規定,這不利于農業PPP項目順利運行。

作者簡介

姓名:張帥梁 工作單位:中國社會科學院研究生院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫龍)
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